ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ВЗГЛЯДАХ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ УЧЕНЫХ ДОРЕВОЛЮЦИОННОГО ПЕРИОДА

АННОТАЦИЯ

В данной научной статье проанализированы основные теории местного самоуправления во взглядах дореволюционных отечественных ученых. В частности, были рассмотрены такие концепции как теория свободной общины, общественная (хозяйственная) теория, государственная теория, теория дуализма.

Автор делает вывод о том, что российская модель самоуправления основана на теории дуализма, включающая в себя признаки, как общественной теории, так и государственной.

ABSTRACT

This scientific article analyzes the basic theories of local government in the views of pre-revolutionary Russian scientists. In particular, such concepts as free community theory, social (economic) theory, state theory, and the theory of dualism were considered.

The author concludes that the Russian model of self-government is based on the theory of dualism, which includes the features of both social theory and the state.

Ключевые слова: местное самоуправление; органы местного самоуправления; теория свободной общины; общественная теория; общественно-хозяйственная теория; государственная теория; теория дуализма; органы государственной власти.

Keywords: local government; local governments; the theory of free community; social theory; socio-economic theory; state theory; the theory of dualism; public authorities.

Институт местного самоуправления представляет собой сложное и многостороннее явление, которое занимает особое положение в политической системе государства. На развитие местного самоуправления оказывает влияние множество политических, экономических, социальных и других факторов, в том числе размер территории страны и климатические условия. Большое значение имеют национальные и исторические традиции организации власти в разных государствах. Этим объясняется появление и существование разнообразных теорий и концепций местного самоуправления, разработанных политико-правовой наукой.

В науке существуют различные подходы к определению теорий о местном самоуправлении, которые основаны на учениях о взаимоотношениях местных органов и органов государственной власти. Так, например, Н. И. Лазаревский выделяет следующие теории: теория свободной общины; хозяйственная и общественная; государственная; самоуправляющиеся единицы – особые от государства юридические лица. [8, с. 40-45]

Рассмотрим основные теории, преобладающие в науке.

Теория свободной общины стала одной из первых доктрин местного самоуправления, раскрывающих его сущность. Она возникла   в Германии в первой половине XIX века. Ее создатели: Ж.-Г. Турэ, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Указанная теория опирается на идеи естественного права и исходит из того, что община самостоятельно управляет собственными делами. Поскольку община в силу исторических причин сложилась раньше государства, то право общины на управление своими делами является естественным и неотчуждаемым, так же как права и свободы человека, принадлежащие ему с рождения. Государство должно лишь признать общину и уважать свободу общинного управления.

В основе теории свободной общины лежат следующие основные принципы:

1. избираемость органов местного самоуправления исключительно членами общины;
2. разделение полномочий на собственные дела общины и дела, которые перепоручены ей государством;
3. собственные дела общины отличаются от государственных дел;
4. органы государственной власти не имеют право вмешиваться в компетенцию общины, которая, в свою очередь, не может выйти за пределы своей компетенции. [11, с. 215]

В России теорию свободной общины изучали Н. М. Карамзин, В. Н. Татищев и др. Особое внимание русской общине в своих работах уделял А. С. Хомяков. Россия в его представлении – живая и органическая община. А. С. Хомяков считал, что община является единственным гражданским учреждением всей русской истории. Из развития общины может развиться целый гражданский мир. Община лучше заботится о нищих, она полезна и с хозяйственной, и с нравственной позиций. Позднее сельскохозяйственная община перерастает в промышленную артель. [5, с. 91]

Обоснование теории свободной общины носило больше идеологический нежели политологический характер. Право общины на самостоятельное управление своими делами вытекало из концепции первоначальности неотчуждаемых прав человека, определяющих роль государства по их обеспечению. Политические аспекты местного самоуправления состояли в создании оптимальных условий для включения членов общины в руководство ее делами, воспитания их в духе гражданской активности.

Общественная (хозяйственная, общественно-хозяйственная) теория самоуправления возникла во второй половине XIX в. Основателями этой теории стали Р. Моль, О. Ресслер, О. Гирке и др.

Согласно данной теории компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления строго разграничивалась. Ключевым моментом являются не естественные и неотделимые права общин, а негосударственный, в основном хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления.

Выдающимися представителями общественной теории в России были В. Н. Лешков и А. И. Васильчиков.

Так, В. Н. Лешков в работе «Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII века» указывал, что государство и правительство не может вмешиваться во внутреннюю жизнь общины. В пределах своего ведомства общество должно действовать самостоятельно аналогично лицу, которое независимо и свободно действует в пределах своего права. В то же время самостоятельные распоряжения общества должны соответствовать принципам, действующим в других обществах. В свою очередь, такие принципы всенародны и входят в область государственного законодательства.

Общества имеют самостоятельные права, которые принадлежат исключительно им, следовательно, только они имеют право самоуправления и возможность независимого осуществления таких прав. В. Н. Лешков признает самоуправление особой формой управления, которая относится к государству. Государственное управление может дробиться, т. е. распределяться между различными органами государственной власти, отдельные государственные полномочия могут делегироваться местным жителям – по назначению правительства или по назначению жителей. Несмотря на это государственное управление в данном случае остается государственным, обратиться в местное самоуправление оно ни в коем случае не может. [10, с. 23]

«Совершенно изменяется дело там, где самый предмет ведомства есть предмет местный, земский; тут он управляется необходимо земством и местно, – земством, а не государством и только так». [10, с. 23]

Также В. Н. Лешков утверждал, что земские учреждения – учреждения народа, а не государства и отвечать они должны единственно перед одним народом. Права земства составляют особую систему прав, отличающуюся от системы частного и государственного права, – общественное право.

Только самоуправление, основанное на самостоятельности, исходя из самой природы общества, влечет положительные результаты и последствия.

В то же время Лешков признает, что самостоятельность местных союзов не может быть безграничной. Предоставление местных органов самим себе может привести к злоупотреблениям и нарушениям закона, в частных случаях они могут принимать решения, противоречащие общегосударственным интересам, принести эти интересы в жертву интересам местным. В целях предотвращения таких ситуаций необходим надзор государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

А. И. Васильчиков дает определение самоуправлению, следуя которому самоуправление – такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – земскими обывателями. [4, с. 74]

С его точки зрения, самоуправление следует рассматривать не в качестве инструмента установления и поддержания разнообразных политических сил, а в качестве особого порядка, отдаленного от политики, имеющего свои специфические цель и область действий. При этом абсолютно неважна форма правления в стране, при любом правительстве, важно лишь, что существует особая категория дел, которой не может управлять никакое правительство. В связи с этим, такие дела должны быть поручены либо лицам администрации (правительства), назначаемым и сменяемым по решению начальства, либо непосредственно жителям, к которым эти дела напрямую относятся.

Как далее справедливо замечает А. И. Васильчиков: «…во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще и много других скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно независимо от политических целей и видов». [4, с. 80] К таким нуждам он относит починку мостов, ремонт дорог, заботу о бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает соглашения, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду. Из этого следует обязанность местного самоуправления заведовать в большинстве случаев хозяйственными делами.

Таким образом, общественная теория предполагает абсолютную самостоятельность органов местного самоуправления в осуществлении своих полномочий. При этом такие полномочия принадлежат исключительно указанным органам и касаются внутреннего управления хозяйственными делами.

Под влиянием общественной теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Законодательно некоторые положения общественно-хозяйственной теории самоуправления были введены в Положение о губернских уездных и земских учреждениях 1864 г. Например, в п. 1 устанавливалось, что «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждаго уезда, образуются губернския и уездныя земские учреждения» [12]; в п. 6 говорится, что земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно; [12] и др.

Анализируемая теория подвергалась критике со стороны некоторых деятелей того времени. В частности, Н. И. Лазаревский утверждает, что осуществление хозяйственных функций органов самоуправления (забота о бедных, противопожарные и санитарные дела и др.) и издание нормативно-правовых актов, обязательных для населения, придает им характер органов публичной власти. Вдобавок к этому, устанавливая налоги, самоуправляющиеся общины превращаются в органы публичной власти, уподобляясь в этом отношении государству.

Согласно общественной теории в компетенцию местных союзов входит выполнение безразличных с точки зрения государства задач, которые они сами для себя ставят. Однако, по мнению Н. И. Лазаревского, в данном случае местное самоуправление смешивают с частными организациями, вопреки тому, что между ними есть серьезное отличие. Во-первых, частные объединения могут образовываться, а могут и не образовываться, образование же органа местного самоуправления не ставится в зависимость от усмотрения местного общества – государство создает их само, принудительно. И возлагает на них некоторые функции, осуществление которых является обязательным. Во-вторых, человек волен самостоятельно решать вступать ли ему в какой-либо частно-правовой союз, подчиняться ли его требованиям или нет. В отношении органов самоуправления такого выбора нет, поскольку подчинение им устанавливается законом. [8, с. 40-41]

Следовательно, возникновение самоуправляющихся единиц, возложение на них тех или иных полномочий и определение круга лиц, которые должны им подчиняться не могут рассматриваться как проявление самодеятельности общества, напротив, определяются государством.

На смену общественной теории самоуправления приходит государственная теория, основоположниками которой стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст.

Согласно этой теории органы местного самоуправления отождествляются с органами государственной власти. Местное самоуправление является продолжением государства, а его органы по своему существу – местные органы государственной власти (отличие заключается только в том, что местные должностные лица избираются в эти органы населением самоуправляющейся территории, а не назначаются). В компетенцию местного самоуправления входят государственные задачи, они не могут иметь иной природы помимо государственной. Всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления – не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям.

В России сторонниками государственной теории выступали А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Б. Н. Чичерин и другие правоведы.

Рассмотрим ключевые моменты государственной теории самоуправления А. Д. Градовского, изложенные в таких трудах как «Начала государственного права», «История местного управления в России» и др.

А. Д. Градовский дает понятие местному самоуправлению: «Под именем местности разумеется подчиненная часть государственной территории, в границах которой определенный круг административных и судебных задач осуществляется совокупностью местных установлений под надзором центральной власти». [8, с. 1]

Самоуправление представляет собой, прежде всего, государственное явление, которое предполагает существование сильной и единой государственной власти. Существование такой власти проявляется на общественном строе тем, что ставит каждого гражданина в непосредственное отношение к верховной власти. Одновременно с этим непосредственное отношение всех граждан к государственной власти препятствует установлению местного деспотизма и обеспечивает их свободу.

Сосредоточение всех местных интересов в руках крупных землевладельцев, наделенных правом суда, правами полиции, будет не самоуправлением, а пережитками средневековых порядков. Самоуправление начинается с призвания всех заинтересованных лиц к управлению местными делами. В данном случае можно говорить о принципе политического равенства.

Однако принцип политического равенства не находит в местном управлении такого широкого применения, как в общегосударственной сфере. Это можно объяснить исключительными, особенными интересами местных органов. Государство, законодательно признавая равенство политических прав всех лиц, должно ограничивать эти права в местном управлении, вследствие специфики некоторых задач, возложенных на местное управление.

Возлагая на местное самоуправление конкретные задачи, центральные органы власти не отказываются от них полностью. Некоторые нормативно-правовые акты органов самоуправления утверждаются правительством, часть из них подлежит государственному контролю и т.п. Между деятельностью органов самоуправления и правительством существует прочная связь.

В. П. Безобразов в своих исследованиях, посвященных местному самоуправлению, также выступает сторонником государственной теории самоуправления. В сборнике «Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть» он излагает следующее: «Самостоятельность и независимость органов самоуправления, неподчиненных подобно бюрократическим органам личным указаниям начальства, обязанных руководствоваться в своих действиях велениями только закона, не допускают иной окончательной над ними контрольной инстанции, как судебную, иной окончательной ревизии их действий, как с судебною процедурою, иных дисциплинарных с них взысканий, как судебные. Эти характеристические свойства личных органов государственного самоуправления требуют тем более строго и неусыпного наблюдения за законностью их действий и тем более крепкой гарантии против их самоволия и правонарушений. Такую гарантию, в окончательном результате, может доставить только единственная незыблемая охрана всякой законности в государстве, судебная власть». [4, с. 509] Исходя из этого, можно сделать вывод, что деятельность органов местного самоуправления требует тем больше контроля и надзора со стороны центральных органов власти, чем большей самостоятельностью они обладают.

В результате поиска баланса между общественной и государственной теориями местного самоуправления возникла теория дуализма.

Сущность дуалистической концепции заключается в двоякой природе местного самоуправления. С одной стороны, муниципальные органы самостоятельны в решении местных дел, с другой стороны, они могут осуществлять на местном уровне некоторые государственные функции. Поэтому органы самоуправления, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы своего предмета ведения и должны действовать в качестве инструмента государственного управления.

В современной российской науке не сложилось единой позиции по вопросу о том, на основе какой теории основывается местное самоуправление в Российской Федерации.

Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление [1]. Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. [2]

Следовательно, местное самоуправление в РФ вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Также в ст. 12 и ст. 131 Конституции РФ соответственно, предусмотрено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Указанные положения позволяют говорить о наличии признаков общественной теории самоуправления в РФ.

Вместе с этим, в законодательстве предусмотрены полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. А также законодательно закрепленная возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Поэтому можно говорить о государственной природе местного самоуправления с общественными чертами. Представляется, что к российской модели самоуправления применима концепция дуализма.

Таким образом, были рассмотрены основные теории местного самоуправления – теория свободной общины, общественная (хозяйственная теория), государственная теория, теория дуализма, опираясь на положения которой развивается самоуправление в РФ.

От выбора той или иной концепции зависит установление основных принципов и дальнейшее развитие системы самоуправления в государстве, соотношение органов местного самоуправления и органов государственной власти, отношение каждого гражданина к органам местного самоуправления.

Местное самоуправление не может развиваться только по одной из теорий: необходимо принимать во внимание и анализировать положения различных теорий. К тому же в каждом государстве необходимо учитывать исторические, культурные, социально-экономические и иные условия. В связи с этим наблюдается отсутствие однозначного понимания и оценки сущности местного самоуправления, природы и роли этого института в процессе преобразований в государстве.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
3. Безобразов В. П. Государство и общество: Управление, самоуправление и судебная власть: - Санкт-Петербург : тип. В. Безобразова и К°, 1882. – 737 с.
4. Васильчиков А. И. Русское самоуправление / Сост., предисл., примеч. А. Д. Кап­лина / Отв. ред. О. А. Платонов. – М.: Институт русской цивили­зации, 2013. – 960 с.
5. Горелов А. А., А. С. Хомяков: учение о соборности и русская община / А. А. Горелов // Знание. Понимание. Умение. – 2017. – № 2. – С. 78-97.
6. Градовский А. Д. Т. 2: История местного управления в России; Уезд Московского государства. – СПб., 1899. – 492 с.
7. Градовский А. Д. Т. 9: Начала русского государственного права. Ч. 3, Органы местного управления. – С.-Петербург : Типография М. М. Стасюлевича, 1908. – 602 с.
8. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Том II: Административное право. Ч. 1: Органы управления / Н.И. Лазаревский. – СПб. : Типография акционерного общества «Слово», 1910. – [6], 276 с.
9. Лешков В. Н. Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII века / Сочинение В. Лешкова. – М.: В Университетской Типографии, 1858. – II, III, 612 с.
10. Лешков В. Н.   О праве самостоятельности, как основе для самоуправления/ В. Н. Лешков // Москва : Унив. тип. (Катков и К°). – 1872. – 25 с.
11.  Шустов В. Г. Теории местного самоуправления – политологический контекст / В. Г. Шустов // Вестник Адыгейского государственного университета. – 2013. – № 2 . – С. 214-220.
12.  Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года [Электронный ресурс] – режим доступа: http://vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/books/mpsf/4-3.htm (дата обращения: 15.09.2019 г.)