ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РФ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Аннотация. Статья посвящена функциональному анализу деятельности регионального парламента. Автором определены функции регионального парламента, имеющихся проблемы и пути их решения.

Ключевые слова: законодательный орган власти субъекта РФ; региональный парламент; функции регионального парламента; разделение властей; системы сдержек и противовесов.

Региональные парламенты обладают закрепленными представительской, законотворческой и контрольной функциями. От характера и степени реализации указанных функций зависит эффективность работы парламента.

Методология функционального анализа в юридических исследования является одной из наиболее трудоемких, поскольку предполагает соотнесение нормативного материала с текущей социальной практикой в аспекте реализации функций органов власти. В ходе функционального анализа затрагиваются иные науки, такие как социология и политология, что придает данному виду анализа междисциплинарный характер.

Под функцией принято понимать основное направление деятельности. Функции не тождественны полномочиям, хотя тесно с ними связаны. Основные полномочия региональных парламентов указаны в ч. 1. ст. 5Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [4] (принятие Конституции субъекта, законодательное регулирование по предметам общего ведения и ведения субъектов РФ, заслушивание ежегодных отчетов высшего должностного лица субъекта, заслушивание информации о деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти). Деятельность региональных парламентов основана на принципе разделении властей, реализуемом на всех уровнях власти.

С.С. Рыбакова отмечает, что несмотря на высокую функциональность региональных парламентов, ее практическая эффективность невысока, что выражается в первую очередь в принятии законов, не влияющих существенным образом на развитие территорий [2, с. 128]. Данная проблема имеет фактический, а не нормативный характер (однако, заслуживают внимание конституционные недостатки разграничения полномочий, а также бюджетная политика, проявляемая в распределении налоговых поступлений в пользу федерального бюджета и дальнейшее осуществление межбюджетных трансфертов). Региональные парламенты принимают Конституцию субъекта, устанавливают региональные налоги, принимают бюджет субъекта, принимают региональные кодексы об административных правонарушениях, законы в области социального обеспечения и социальной защиты населения. В этой связи, утверждение С.С. Рыбаковой следует считать справедливым, но лишь в части.

Представительская функция парламента, наряду с законодательной, является одной из основных. А.Г. Аджоглян подчеркивает, что анализ эффективности работы парламента предполагает оценку как законодательной работы, так и представительской работы каждого депутата [1, с. 12]. Анализ представительской функции предполагает исследование особенностей формирования парламента, а также результативности работы депутатов с населением. Из этого следует, что представительская функция наиболее успешно реализуется при условии обеспечения представительства интересов всех социальных групп и активной текущей работе с избирателями.

Избирательный процесс на уровне субъекта регулируется федеральными и региональными актами, что является одним из проявлений федерализма. Что же касается представительской деятельности депутатов, то императивный мандат возможен только на муниципальном уровне, что снижает фактический уровень ответственности перед избирателями. Как пишет В.А. Тюльпанов, представительно выражается в обязанностях депутатов отражать в своей деятельности общезначимые цели и интересы общественного развития [3, с. 62]. При рассмотрении представительской функции в более широком аспекте следует воспринимать также и процесс подготовки и принятия законов (в этом случае представительская функция сближается с законодательной) в той части, в которой представительство должно отражать реальные интересы и потребности населения субъекта.

Контрольная функция парламента является наименее развитой. Отметим, что контрольная функция не тождественная парламентскому контролю, осуществляемому за деятельности органов исполнительной власти. Региональный парламент вправе в соответствии с региональным законодательством участвовать в формировании высшего исполнительного органа субъекта. Особенности порядка избрания высшего должного лица субъекта определяются региональным законом (в частности, субъекты самостоятельно решают вопрос о возможности выдвижения кандидатур в порядке самовыдвижения). Также парламент вправе выразить недоверие представителям исполнительных органов власти, в назначении которых он участвовал. Помимо этого, следует выделить контроль за исполнением законов, контроль в бюджетно-финансовой и экономической сфере. На региональном уровне допустимо принятие закона о парламентских расследованиях.

Недостатками контрольной функции региональных парламентов является невозможность выдвижения недоверия высшему органу исполнительной власти в целом, отсутствие детального регулирования контроля за экономической сферой, отсутствие широкой практики проведения парламентских расследований.

Помимо представительской, законодательной и контрольной исследователи выделяют и иные функции. Э.С. Черная отмечает, что фактический набор функций регионального парламента больше, и включает в себя не только нормативно закрепленные представительную, законотворческую и контрольную, но также и, в частности, переговорную функции [5, с. 35]. Полагаем, что выделяемая переговорная функция есть ни что иное, как отдельный аспект представительской функции, поскольку то обстоятельство, что региональный парламент является площадкой для переговоров, вытекает из необходимости представительства интересов населения.

Функции регионального парламента в их совокупности обеспечивают механизм разделения властей, а также взаимосвязь с другими уровнями власти. Разделение властей установлено фундаментальными конституционными принципами, функции же регионального парламента обеспечивают механизм разделения властей и придают ему региональную специфику. Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную власть поддерживается существованием механизма сдержек и противовесов, который складывается из совокупности необходимых мер. Невозможность выдвижения недоверия высшему исполнительному органу субъекта приводит к усилению позиций исполнительной власти. К тому же, в отличие от Президента РФ, глава субъекта федерации возглавляет высший исполнительный орган. Полагаем, что для повышения эффективности регионального механизма разделения властей необходимо установить утверждение региональным парламентом руководителей исполнительных органов власти субъекта федерации по представлению главы региона.

Реализация функций регионального парламента производится также и во взаимодействии с другими уровнями власти. Федеральные и региональные органы образую единую систему органов государственной власти. Поскольку региональное представительство не связано напрямую с федеральным, а контроль над вышестоящими субъектами не представляется возможным, то взаимодействие с федеральным уровнем осуществляется посредством законодательной функции. Однако, данное взаимодействие ограничивается рядом ключевых законов в сфере совместного ведения. Что же касается муниципального уровня, то здесь наиболее явственное проявляются контрольная и законотворческая функции. Законом субъекта определяется избирательная система муниципального образования, порядок выборов главы муниципального образования. В этой области практика отличается унификацией – особенности в части определения порядка выборов главы муниципального образования.

Таким образом, в качестве проблем реализации функций законодательного органа власти субъекта РФ выступают:

• Низкая активность законотворческой деятельности по предметам ведения субъектов РФ (путь решения – повышение уровня законотворческой культуры, определение приоритетных направлений развития, регулируемых законодательством субъектов);
• Неполноценный контроль за деятельностью исполнительных органов власти субъекта (представляется необходимым предоставление права региональным парламентам на выдвижение недоверия к высшему органу исполнительной власти, а также утверждение парламентом кандидатур на должности руководителей региональных органов исполнительной власти);
• Чрезмерное воздействие регионального законотворчества на муниципальный уровень власти (с целью решения данной проблемы требуется установление на федеральном уровне права муниципальных представительных органов самостоятельно выбирать избирательную систему и порядок выборов главы муниципального образования).

Список литературы:

1. Аджоглян А.К. Эффективность регионального парламента: количество против качества // Регионология. 2016. № 2 (95). С. 7-17.
2. Рыбакова С.С. Политическая функциональность регионального парламента в современной России // Вестник Поволжского института управления. 2016. № 1 (52). С. 122-128.
3. Тюльпанов В.А. Контрольная функция в системе функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 58-64.
4. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 01.05.2019) // СЗ РФ от 18.10.1999, № 42, ст. 5005.
5. Черная Э.С. Функциональность регионального парламента в современной России // Власть. 2011. № 8. С. 34-36.