ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ АКТОВ, ИЗДАВАЕМЫХ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Конституцией Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учётом поправок от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) [1, с. 4398] признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Важную роль играет муниципальное нормотворчество. Его значимость заключается в близости к нуждам населения, связанным с решением вопросов местного значения, в реализации интересов граждан путём их закрепления в соответствующих нормах муниципального правовых актов [5, с. 9].

Стоит отметить, что в последнее время наблюдается латентные проблемы количественного роста муниципальных правовых актов и их упорядоченности с учётом интенсивной правотворческой деятельностью органов местного самоуправления, а также качества правовых актов, издаваемых ими.

Ни для кого не секрет, что формирование массива качественных муниципальных правовых актов является одной из ключевых целей государства. А.В. Руденко отмечает, что главными нарушениями законности являются принятие актов с превышением компетенции и противоречии законодательству, имеющему большую юридическую силу [9, с. 21]. В связи с этим в юридической литературе с неизбежностью встаёт вопрос обеспечения законности актов органов местного самоуправления.

Местному самоуправлению предоставлено право регулировать немалую часть публичных дел и управлять ими, это с необходимостью влечёт за собой государственный контроль за их деятельностью.

Одним из видов государственного контроля является прокурорский надзор. Однако термин «прокурорский надзор» понимается в разных смыслах: как специфический вид государственной деятельности, как направление самостоятельной отрасли юридической науки о прокурорской деятельности, как учебная дисциплина [7, с. 56].

Прокурорский надзор, являясь основной функцией прокуратуры РФ, авторами определяется по-разному: одни рассматривают его как самостоятельный вид государственной деятельности, отличный от контроля, другие же - как разновидность контроля. Однако на сегодняшний момент прокурорский надзор принято считать самостоятельным правовым явлением, отличным от других видов контрольной деятельности. Он имеет своём особое содержание, которое образует законность, как цель, средство и принцип прокурорского надзора.

«Под прокурорским надзором понимается осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц (прокуроров) по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, осуществляемая посредством выявления и своевременного устранения нарушений закона, привлечения виновных к установленной законом ответственности» [8, с. 43].

Прокурорский надзор является наиболее эффективным по ряду причин:

- органам прокуратуры предоставлен больший объем полномочий при осуществлении надзора за обеспечением законности;

- органы прокуратуры имеют возможность оперативно реагировать на сигналы о нарушении органами местного самоуправления действующего законодательства, проводить оперативные выездные проверки и нивелировать последствия выявляемых нарушений в силу их близкого географического расположения с органами местной власти;

- прокурорская проверка более оперативна и независима, так как не требует согласования и не допускает вмешательства в деятельность органов прокуратуры со стороны иных органов государственной власти [6, с. 25].

Прокурорский надзор за законностью муниципальных правовых актов имеет ряд особенностей, касающихся предмета, объектов, пределов, а также способов выявления незаконных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления.

Касаемо вопроса о пределах надзорной деятельности в данной сфере, стоит отметить следующее.

Во-первых, это объекты надзора, то есть те органы и должностные лица, за правовыми актами, которые прокуратура уполномочена осуществлять надзор. В данном случае ими являются органы местного самоуправления. Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона о местном самоуправлении структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счётный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [3, с. 3822].

Во-вторых, в части 2 статьи 22 Федерального закона о прокуратуре сказано, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

В-третьих, характер прокурорского надзора обращает внимание и на такой предел, как отсутствие у прокурора административных полномочий. В случае выявления нарушений закона прокурор поднимает вопрос об их устранении тем органом или должностным лицом, в компетенцию которого входит осуществление соответствующих мер.

В-четвёртых, в юридической литературе часто предмет надзора, то есть обеспечение соблюдения (исполнения) соответствующих актов, рассматриваются в то же время в качестве предела данного вида надзорной деятельности. Действительно, деятельность прокуратуры не направлена на обеспечение исполнения подзаконных актов, поскольку это является заботой органов исполнительной власти, контролирующих органов. Однако в то же данный вопрос является дискуссионным.

Как известно, полномочия прокурора в данном виде надзорной деятельности закреплены в статье 22 Федерального закона о прокуратуре [2, с. 4472]. Традиционно они делятся на три группы: полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; полномочия по устранению нарушений закона; полномочия по предупреждению нарушений закона. Деятельность прокурора по установлению принципа законности в работе органов местного самоуправления реализуются при помощи актов прокурорского реагирования, таких как: протест, представление, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона.

Безусловно, наличие предусмотренных законом полномочий недостаточно для эффективного выявления незаконных муниципальных правовых актов. Эффективность прокурорского надзора зависит от совокупности факторов, в том числе и от того, насколько качественно организована работа. Поэтому огромное значение приобретает организация работы в данном виде надзорной деятельности. Она включает две составляющие: осуществление прокурорского надзора за законностью НПА, участие в нормотворчестве. Ключевым элементом организационного обеспечения эффективного применения полномочий прокурора по надзору за законностью муниципальных правовых актов является прокурорская проверка. В практике применяются различные формы проверки законности актов, издаваемых в органах местного самоуправления, в том числе: предварительное изучение и правовая оценка проектов решений и постановлений представительного органа, главы муниципального образования; участие прокурора в заседаниях представительного органа, совещаниях муниципальной администрации; ознакомление с поступившими в прокуратуру копиями принятых (изданных) представительными органами решений и постановлений; истребование в прокуратуру для изучения и правовой оценки из представительных и исполнительных органов местного самоуправления правовых актов и, в случае необходимости, других документов, послуживших основой для их издания; проведение проверок законности правовых актов непосредственно в органах местного самоуправления [4, с. 151].

Важным направлением реализации прокурорскими сотрудниками надзорных мероприятий является обеспечение законности положений, включаемых в состав нормативных актов, принимаемых в пределах муниципальных образований. Нынешняя ситуация характеризуется повышением количества определённых нарушений законодательства, повышением числа выявленных на стадии разработки актов правового характера, содержащих незаконные положения, представлений, внесённых на рассмотрение уполномоченных структур и т.д. В условиях быстрого политического, социального и экономического развития, система законодательства еще не стабильна, растет потребность в правовом регулировании и объективно необходимо участие прокуроров в правотворческой функции. Эта деятельность имеет повышенное значение в обеспечении законности и правопорядка в России.

Для того, чтобы обеспечить единство правового пространства, соответствие муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству, необходимо совершенствовать механизмы и способы осуществления надзора за законностью издаваемых в Российской Федерации нормативных правовых актов, а также повышать взаимодействие органов прокуратуры с органами государственной власти и местного самоуправления. Необходимо:

• создать при прокуратуре района Научно-консультативный совет, в рамках которого происходило бы обсуждение законопроектов;
• прокуратурой области для оказания методической помощи разрабатывать и отправлять на места модельные проекты нормативных правовых актов;
• внедрять в работу новые технологии и программное обеспечение, которые будут способствовать эффективной деятельности во всех направлениях;
• проведение различных семинаров, занятий с прокурорами городов, районов при помощи видеоконференцсвязи;
• использовать современные технологии;
• перенимать опыт других регионов, областей для решения поставленных перед органами прокуратуры задач.

Подводя итог, хочется отметить, что прокуратура, занимая особое место в системе органов государственной власти, способствует становлению и развитию Российского государства.

Список литературы:

1. Конституцией Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учётом поправок от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. - № 31. – Ст. 4398.
2. О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. - № 47. – Ст. 4472.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления: Федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 40. – Ст. 3822.
4. Бабаев С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления: Монография / С.Н. Бабаев. – Воронеж: Воронеж. гос. ун-т, 2005. – 208 с.
5. Петрова Л.И., Манакова С.Г. Взаимодействие прокуратуры с органами местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества/ Петрова Л.И., Манакова С.Г.// Законность.- 2012.- № 2- С.9-14.
6. Попов Д.А., Оленин Д.С. Государственный административный контроль за органами местного самоуправления: проблемы и пути решения / Д.А. Попов, Д.С. Оленин // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. - № 2. – С. 21-25.
7. Прокурорский надзор: учебник / А.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров/ А.Ю. Винокуров. – М.: Изд-во Юрайт, 2017. – 352 с.
8. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебное пособие /Р. С. Абдулин.  – Курган: КГУ. – Курган, 2016. – 220 с.
9. Руденко А.В. Надзор за законностью муниципальных правовых актов / А.В. Руденко // Законность. – 2010. - № 12.- С. 19-22.