ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

LEGAL REGULATION OF URBAN PLANNING: A COMPARATIVE LEGAL ASPECTS

Аннотация. В рамках данной статьи, автор проводит сравнительно-правовой анализ системы правового регулирования градостроительного зонирования в Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки, Великобритании и Федеративной Республики Германии. По результату проведенного исследования делаются выводы о наиболее эффективной модели правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Abstract. In the framework of this article, the author carries out a comparative legal analysis of the system of legal regulation of urban zoning in the Russian Federation, the United States, Great Britain and the Federal Republic of Germany. According to the results of the study conclusions about the most effective model of legal regulation in the field of social relations.

Ключевые слова: зонирование территорий, градостроительное зонирование, правовое регулирование градостроительного зонирования, правила землепользования и застройки, генеральный план.

Keywords: zoning of territories, urban zoning, legal regulation of urban zoning, land use and development rules, general plan.

Безусловным фактом является то обстоятельство, что на сегодняшний день, в планетарном масштабе, активно повышается роль городов в развитии общества и государства. Иными словами, происходит урбанизация – повышение роли городов в производственно-хозяйственных отношениях. При этом совершенно очевидно, что данный процесс должен быть соответствующим образом законодательно урегулирован, т.к. бесконтрольная урбанизация создает повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также негативно влияет на целый ряд общественных отношений. В виду этого, в целях регулирования развития городов, а также для упорядочивания застройки, защиты населения и т.д. в развитых государствах были сформированы институты градостроительного зонирования, определены границы в правилах землепользования и застройки определены. Попытаемся исследовать данные институты (с точки зрения эффективности их правового регулирования) применительно к Российской Федерации, Соединенным Штатам Америки, Великобритании и Федеративной Республики Германии.

Касательно России следует отметить, что установление норм порядка регулирования городской застройки по средствам территориального районирования стало результатом Октябрьской революции 1917 года. На сегодняшний день, институт градостроительного зонирования в России прошел достаточно долгий путь в своем развитии и правовой эволюции и на сегодняшний день его основа закреплена в двух нормативных правовых актах – Земельном кодексе Российской Федерации (далее по тексту – ЗК РФ) [1, с. 4147] и Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее по тексту- ГрК РФ) [2, с. 16].

В статье 85 ЗК РФ определены общие положения о зонировании земель населенных пунктов, где закреплены виды территориальных зон (жилая, общественно-деловая, производственная, инженерная и зона транспортных инфраструктур, рекреационная, сельскохозяйственного использования, специального назначения, зона военных объектов и иные). Там же прописано требование о принадлежности участка к единственной зоне при установлении границ зон. В соответствии с этим кодексом, градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками, арендаторами и землепользователями земельных участков независимо от форм собственности. Так же порядок осуществления городского территориального зонирования регулируется ГрК РФ. В статье 1 кодекса определено, что градостроительное зонирование установлено с целью определения видов разрешенного использования земельных участков и других объектов недвижимости на территории населенного пункта.

Пользователями объектов градостроительной деятельности являются граждане, их объединения, общественные и другие организации, учреждения, предприятия, иные юридические лица, а также иностранные физические и юридические лица. Застройщик, не являющийся пользователем объектов градостроительной деятельности, имеет право контролировать их целевое использование. При соответствии проектной документации требованиям действующего градостроительного плана застройщику выдается разрешение на строительство.

Непосредственно центральным актом, устанавливающим «практические» особенности градостроительного зонирования территорий в Российской Федерации, являются Правила землепользования и застройки (далее по тексту – ПЗЗ) которые утверждаются для развития советующей территории, к примеру, в г. Москве действует Постановление Правительства Москвы от 28.03.2017 № 120-ПП «Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы» [3], на основании и в соответствии с которыми осуществляется застройка. По своей природе ПЗЗ представляет собой нормативный правовой акт органов местного самоуправления (нормативный правовой актам органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя), т.е. регламенты, планы и иные документы, содержащиеся в ПЗЗ вводятся в действие отдельным нормативным правовым актом.

Территориальное зонирование в США зародилось в конце 18 века. Изначально владелец земельного участка в США мог свободно распоряжаться принадлежащей ему землей. Так в 1916 году в Нью-Йорке на Бродвее завершилось строительство небоскреба «Equitable Building». Массивное 40-этажное здание высотой 165,2 метра было построено в непосредственной близости от жилой застройки. Данное обстоятельство вызвало огромный общественный резонанс. В конце 1916 года волна протестов привела к принятию постановления о зонировании «Zoning Code», в котором, в частности, предписывалась ступенчатое решение силуэта небоскребов, чтобы не препятствовать циркуляции воздуха и поступлению света для близлежащих зданий. В 1920-х годах при спонсировании на федеральном уровне планирования муниципальных территорий с целью создания механизма для решения проблем города и совершенствования транспортной системы Департаментом торговли был опубликован Стандартный Государственный Разрешающий Акт Зонирования, который стал образцом для создания подобных законодательных актов повсеместно.

Тем не менее, на федеральном уровне в США правовое регулирования градостроительного зонирования фактически не осуществляется, это производится на уровне штатов и крупных городов США. Так, в большинстве городов приняты свои нормативные акты, касающиеся градостроительного зонирования (зональные кодексы, зональные статусы, зональные регламенты – к примеру Закону города Лонмидоу штата Массачусетс 1998 г. «О зонировании») и соответствующие генеральные планы – документы для выдачи согласований и разрешений по проектируемым объектам застройки (к примеру, принятый Городским советом г. Нью-Йорк 14 апреля 1811 года - Генеральный план застройки Манхэттена, который с многочисленными изменениями и дополнениями действует и по сегодняшний день). Помимо этого, в рамках штатов создаются специальные кодифицированные акты, которые регламентируют общие вопросы зонирования – к примеру, в штате Массачусетс действует Кодекс зонирования и планирования территорий штата (The Massachusetts Law of Zoning and Planning), принятый 25 сентября 1943 года [4, с. 93].

Наиболее раннее развитие городское территориальное зонирование получило в Англии, где в качестве первых нормативно- правовых актов о регулировании городского землепользования обычно называют Закон 1388 г. и Закон 1589 г. Сейчас в Великобритании основными используемыми законодательными актами по вопросам планирования территории являются: Закон городского и сельского планирования 1990 года; Закон планирования и возмещения убытков 1991 года и т.д. Вопросами городского развития занимается Департамент окружающей среды при Министерстве окружающей среды.

Касательно уровня местного управления в Великобритании существует система общих планов городского развития, которая состоит из двух частей. Первая часть разрабатывается на уровне графств, в данной части закрепляется общее направление развития городского зонирования на той или иной территории, определяются принципы данного развития, задачи и т.д. Вторая часть принимается отдельными административно-территориальными единицами, входящими в графства. Вторая часть данного плана, основываясь на первой, непосредственно решает процедурные вопросы градостроительного зонирования на той или иной территории. Для принятия решения по выдаче разрешений на строительство и планировочных согласований используются и другие документы, например, государственные циркуляры. Указанная система представляет заявителям достаточно большой объем свободы в проектировании, однако само по себе не всегда гарантирует положительное решение комиссии по зонированию. Более того, как показывает практика, достаточно большое количество отказов комиссий по зонированию обжалуется.

В Германии государственная власть имеет трехуровневую структуру: федеральный уровень, уровень земель и муниципальный уровень. На уровне местных органов власти существует два типа планов землепользования: «Flaechennutzungplan» (предварительный) и «Bebauungsplan» (правовой). При подготовке того и другого типа местных планов на их обсуждение населению дается один месяц. «Flaechennutzungplan» готовится для всего муниципалитета и не может не согласовываться с планами, принятыми на более высоком уровне. На плане муниципальная территория подразделяется на категории землепользования. Он служит базой для подготовки «Bebauungsplan», подлежит к исполнению на муниципальном уровне и не является обязательным для следования частными землевладельцами. Федеральный закон обязывает муниципальные органы власти разрабатывать планы застройки для каждого отдельного участка муниципальной территории. В планах устанавливаются характеристики застройки. Для многих «старых» территорий застройки, например, исторических центров городов, не существует планов застройки. В этом случае строительство разрешается без плана застройки, но строительный проект должен соответствовать требованиям плана использования площадей и отвечать стилю местности. Исполнение требований устанавливается при проверке и при выдаче разрешения на строительство [5].

Однако, помимо местного регулирования градостроительного зонирования территорий, существуют и общие законы, в соответствии с которыми должны приниматься планы землепользования. Так, одним из центральных актов является Строительный кодекс Федеративной республики Германия, принятый 23.06.1960г. и Закон о региональном планировании территорий от 31 декабря 2008 года.

Таким образом, подводя итог всему вышеизложенному по тексту статьи, мы можем отметить следующее. В РФ, ФРГ, Великобритании и США достаточно эффективно развиты системы правового регулирования градостроительного зонирования – о чем свидетельствует проработанность подходов в законодательном регламентировании данных вопросов. Вместе с тем, можно сделать вывод о «самобытности» каждой системы правового регулирования градостроительного зонирования в исследуемых государствах, что на наш взгляд предопределяется как политическим устройством того или иного государства, так и системой права, действующей в государстве. Градостроительное планирование в РФ в наибольшей степени похоже на планирование ФРГ – также существует федеральный уровень общей регламентации правовых вопросов, представленный кодексами и различными законами, общеобязательного характера. Региональный уровень (уровень субъектов РФ и земель ФРГ) схож в меньшей степени, т.к. в ФРГ градостроительное планирование на уровне земель практически не регламентируется. В свою очередь на местном уровне, ПЗЗ действующие в РФ и местные планы землепользования ФРГ - «Flaechennutzungplan» (предварительный) и «Bebauungsplan» (правовой) имеют в целом схожее назначение и характер.

Касаемо США и Великобритании – градостроительное зонирование в данных государствах достаточно серьезно отличается от РФ. США на федеральном уровне фактически никаким образом не регламентирует данную сферу общественных отношений, делегируя это штатам и местным органам управления. В свою очередь штаты принимают общие законы о градостроительном зонировании, а на их основе органы местного самоуправления разрабатывают соответствующие планы застройки территорий. В Великобритании система градостроительного зонирования максимально детализирована, что является следствием исторически более долгого развития отрасли градостроительного права в данном государстве. Схематично в Великобритании рассматриваемая сфера представлена небольшим количеством в основном декларативных нормативных правовых актов действующих на территории всего королевства, а также двухуровневой системой планов городского развития, которые разделены на две части – первая часть принимается на уровне графств (общие принципы и направления развития), вторая часть принимается на местном (городском уровне) и содержит в себе процедурные и практические вопросы, касающиеся исполнения первой части плана.

Список литературы:

1. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 № 136–ФЗ (ред. от 03.08.2018г.) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4147.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 190–ФЗ (ред. от 03.08.2018г.) // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 1 (часть 1). – Ст. 16.
3. Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы: Постановление Правительства Москвы от 28.03.2017 № 120-ПП [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: справочные и правовые системы: законодательство.
4. Рощупкин Д.Г. Вопросы правового регулирования градостроительного зонирования // Аллея науки. – 2017. – № 2. – С. 93.
5. Особенности зонирования территорий в Великобритании, Германии и США [Электронный ресурс] // Образовательный онлайн–ресурс «Studme».