«МЕТОДИКА И ТАКТИКА ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРКИ ПРОКУРОРОМ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА ОБЩЕГО ИМУЩЕСТВА СОБСТВЕННИКОВ МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМОВ»

Прокурорские проверки исполнения законов при проведении капитального ремонта общего имущества собственников многоквартирных домов обоснованно занимают важную роль в надзорной деятельности органов прокуратуры в связи с тем, что допускаемые нарушения со стороны органов власти и подрядных организаций при проведении ремонтных работ и последующей их приемке способны повлечь возникновение коммунальных аварий, привести жилой фонд в аварийное состояние и, как следствие, причинить ущерб имуществу, а также жизни и здоровью проживающих в таком жилом фонде граждан.

Практика прокурорских проверок в анализируемой сфере свидетельствует о повсеместных нарушениях и злоупотреблениях со стороны должностных лиц организаций и уполномоченных органов власти, в связи с чем вопросы методики и тактики проверок исполнения законов при проведении капитального ремонта общего имущества собственников многоквартирных домов представляют чрезвычайную важность, поскольку правильно избранные и верно отработанные в ходе проверки методика и тактика позволяют выявить наибольший массив нарушений законов с минимальными ресурсными затратами и минимизировать случаи намеренного сокрытия фактов нарушений законов от прокуроров.

Под методикой прокурорских проверок рядом авторов обоснованно понимается комплекс научно обоснованных рекомендаций по наиболее эффективным организации, подготовке, производству действий, направленных на выявление нарушений исполнения законов в той или иной сфере, а также оценке полученных результатов и выбору адекватных мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения [1, c. 13, 17].

Ю.Е. Винокуров под методикой прокурорского надзора понимает научно обоснованную совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств [2, c. 619].

Методика проведения прокурорских проверок исполнения законов в сфере капитального ремонта общего имущества собственников многоквартирных домов предполагает теоретически и практически обоснованное выделение стадий таких проверок:

1. подготовка к проверке исполнения законов;
2. непосредственная проверка исполнения законов;
3. заключительная стадия проверки.

Стадию подготовки к проверке исполнения законов в указанной сфере характеризуют организационные мероприятия, проводимые прокурорскими работниками, которые направлены на:

- изучение всех доводов, содержащихся в поступивших обращениях и жалобах, поручениях и указаниях вышестоящих прокуроров;

- определение законодательных актов, которые будут являться предметом проверки исполнения законов (Жилищный кодекс РФ, иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты различных субъектов РФ);

- определение необходимости привлечения специалистов для оказания организационной и правовой помощи;

- определение места проведения проверки (проверка будет проходить в рабочем кабинете прокурорского работника либо по месту нахождения объекта проверки);

- определение времени проведения проверки (утреннее либо послеобеденное время, в какие дни недели будет осуществляться проверка).

В рамках подготовки к проверкам исполнения законов в сфере капитального ремонта общего имущества собственников многоквартирных домов целесообразно изучить результаты ранее проведенных проверок в отношении конкретных жилых домов, в том числе запросить соответствующие материалы из контролирующих органов (например, из органов Государственной жилищной инспекции) в целях недопустимости повторного привлечения юридических и должностных лиц к ответственности за одно и то же допущенное нарушение, а также для изучения возможной специфики деятельности объекта проверки, от которой могут зависеть результаты юридической квалификации допущенных ими нарушений законов (например, в рамках подготовки к проверке может быть установлено, что юридическое лицо относится к субъектам малого предпринимательства).

Стадию непосредственной проверки исполнения законов в сфере капитального ремонта общего имущества собственников многоквартирных домов характеризуют конкретные проверочные мероприятия прокурорских работников, направленные на выявление и установление фактов нарушений закона в деятельности поднадзорных объектов. Такие проверочные мероприятия проводятся, следуя избранной тактике проведения проверки, с учетом специфики деятельности поднадзорных объектов, а также с учетом наличия либо отсутствия противодействия законным действиям прокурорских работников со стороны поднадзорных объектов.

Заключительную стадию проверки исполнения законов в сфере капитального ремонта общего имущества собственников многоквартирных домов характеризуют процессы, направленные на:

- окончательное установление всех юридически значимых обстоятельств в рамках предмета проведенной проверки;

- квалификацию установленных юридически значимых обстоятельств;

- обоснованное материалами проверки определение юридических и должностных лиц, ответственных за нарушения закона;

- определение обстоятельств, исключающих дальнейшие производства по делам в отношении виновных лиц: крайняя необходимость, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, изменения в действующем законодательстве и т. п.;

- вынесение актов прокурорского реагирования в отношении виновных лиц, их надлежащее вручение.

В научной литературе имеется множество определений тактики прокурорского надзора, позволяющих раскрыть понятие и содержание тактики прокурорских проверок исполнения законов.

Так, В. И. Басков и Б. В. Коробейников указывают, что «в теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность наиболее оптимальных приемов и способов применения конкретных правовых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом конкретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения правовых средств и называется тактикой прокурорского надзора [3, c. 13].

Следующее определение тактике прокурорского надзора дает Ю. Е. Винокуров: «тактика прокурорского надзора - это определение и реализация прокурором путей (методов и приемов) наилучшей организации и осуществления прокурорского надзора с учетом сложившейся обстановки (жизненной ситуации) в целях достижения наилучших конечных результатов» [2, c. 619].

Следуя приведенным определениям, тактику проведения прокурорских проверок исполнения законов в сфере капитального ремонта общего имущества собственников многоквартирных домов можно охарактеризовать как совокупность научно обоснованных приемов и средств, используемых прокурорскими работниками в ходе подготовки к проведению таких проверок исполнения законов, проведения отдельных проверочных мероприятий в рамках указанных проверок, а также оценке результатов проведенных проверок, в том числе при вынесении актов прокурорского реагирования.

При этом необходимо исходить из того, что особенности тактики проведения проверочных мероприятий исполнения законов являются частью методики их проведения.

При подготовке к проверке исполнения требований законодательства о капитальном ремонте общего имущества собственников многоквартирных жилых домов необходимо подготовить и направить письменный запрос в адрес регионального оператора с требованием о предоставлении необходимой для проведения проверки технической документации дома и информации о проводимых работах по его капитальному ремонту: договоры о проведении работ по капитальному ремонту; проектно-техническую документацию; сметную документацию; акты приемки выполненных работ по капитальному ремонту, счета-фактуры, счета на оплату и иные документы, подтверждающие факты приемки и оплаты работ капитального ремонта дома; товарные накладные и иную документацию, подтверждающую качество использованных строительных материалов.

После предоставления и изучения указанной документации тактически верно определить: принимались ли до настоящего момента членами приемочной комиссии работы по капитальному ремонту общего имущества собственников дома? Если работы на момент проведения проверки в установленном законом порядке принимались, в целях проведения дальнейших проверочных мероприятий необходим вызов специалиста из уполномоченного контролирующего органа власти – Государственной жилищной инспекции по субъекту РФ. Если на момент проверки ни одна из проведенных работ в рамках капитального ремонта общего имущества дома в установленном порядке не принята, то достаточно выяснить следующие вопросы: какой срок выполнения работ по капитальному ремонту установлен договором между заказчиком работ и генеральным подрядчиком? Продлевались ли сторонами в установленном порядке сроки исполнения обязательств?

В случае установления факта нарушения сроков проведения работ по капитальному ремонту прокурорами в адрес регионального оператора вносятся представления с требованиями устранить нарушения сроков проведения работ (нарушение устраняется либо продлением сроков обязательств, либо расторжением договора с генеральным подрядчиком, либо путем расчета и наложения пеней на генерального подрядчика со стороны регионального оператора), и на этом проведение проверки целесообразно окончить, поскольку работы по капитальному ремонту на момент проверки фактически продолжаются, а фактические отступления от проектной документации могут быть устранены подрядчиком в рамках работ. Таким образом, проверка носит исключительно документарный характер.

При установлении факта приемки работ по капитальному ремонту в установленном порядке целесообразно привлечение специалиста из уполномоченного контролирующего органа (Государственная жилищная инспекция) в целях оказания прокурорскому работнику методической и правовой помощи. В указанном случае проверка начинает носить характер выездной. На данной стадии с привлеченным специалистом до момента непосредственного выхода по адресу необходимо согласовать:

- место встречи (тактически правильным местом встречи будет место нахождения многоквартирного дома);

- время встречи (утреннее либо дневное время, поскольку в ходе данной выездной проверки необходимо применение фотофиксации, в силу чего проверка проводится при наличии дневного света);

- состав иных лиц, которые будут присутствовать на выездной проверке (необходимо присутствие представителя управляющей организации – для обеспечения доступа в подвальные и чердачные помещения дома; представителя генерального подрядчика – для дачи необходимых пояснений по факту выполненных им работ; представителя регионального оператора – для дачи необходимых пояснений по факту принятых им работ). Также к проведению проверки можно привлечь представителя местных органов власти (для города Москвы – Управы соответствующего района) и представителя от собственников, проживающих в многоквартирном доме. Прокурорскому работнику необходимо уведомить этих лиц о необходимости присутствия на проверке, месте и времени встречи.

После согласования указанных вопросов прокурорская проверка переходит в стадию непосредственной проверки. При выходе в назначенное время по адресу нахождения многоквартирного дома прокурорскому работнику целесообразно взять с собой всю полученную ранее из Фонда капитального ремонта проектно-техническую документацию, поскольку при проведении непосредственных проверочных мероприятий нередко возникают вопросы, связанные с фактическим соответствием выполненных работ требованиям проектной документации, в связи с чем проектно-техническая документация изучается на месте в целях визуально-документального сравнения.

Непосредственные проверочные мероприятия в целом сводятся к обходу прокурорским работником и приглашенными лицами многоквартирного дома и визуальному осмотру проведенных и принятых работ по капитальному ремонту. В целях соблюдения комплексного подхода, тактически верным решением будет визуальное обследование дома по каждой системе принятых работ отдельно (системе холодного водоснабжения, горячего водоснабжения, системе водоотведения, фасаду дома, кровле дома, системе электроснабжения дома). Все выявленные несоответствия выполненных генеральным подрядчиком работ требованиям проектно-технической документации должны на месте фиксироваться с помощью фото- или видеоаппаратуры с разных ракурсов. По результатам визуального обследования дома прокурорским работником и представителем Государственной жилищной инспекции составляется акт осмотра многоквартирного дома, где фиксируются все выявленные факты несоответствия выполненных работ требованиям проектно-технической документации.

После составления и получения акта осмотра многоквартирного дома целесообразно провести оценку характера выявленных несоответствий проведенных работ требованиям проектно-технической документации. В случае несущественных отклонений выполненных работ в адрес регионального оператора достаточно внести представление, в котором указать на необходимость устранения выявленных несоответствий в рамках гарантийных обязательств генерального подрядчика (обычной практикой является установление гарантийный обязательств от трех до пяти лет с даты окончания работ).

Если несоответствия выполненных работ требованиям проектно-технической документации носят массовый характер, влияют на конструктивные элементы здания и могут влиять на безопасность проживания граждан в таком многоквартирном доме, а также привести к возникновению коммунальных аварий, целесообразно вызвать в прокуратуру должностных лиц, принимавших ранее работы по капитальному ремонту общего имущества в данном многоквартирном доме, для дачи объяснений по факту приемки работ.

При явке в прокуратуру указанных лиц тактически верным решением будет сначала опросить их об обстоятельствах приемки работ по капитальному ремонту, проверяли ли они соответствие предъявленных работ требованиям проектно-технической документации, имелись ли несоответствия выполненных работ требованиям проектно-технической документации на момент приемки работ. После фиксации ответов должностных лиц на заданные вопросы, в целях ознакомления необходимо предъявить акт осмотра многоквартирного дома, а сам факт ознакомления зафиксировать в тексте объяснения. По результатам ознакомления должностных лиц с актом осмотра многоквартирного дома целесообразно задавать вопросы следующего характера: по каким причинам были приняты работы по капитальному ремонту общего имущества многоквартирного дома, учитывая, что отраженные в акте осмотра несоответствия работ требованиям проектно-технической документации выявляются визуальным путем? По каким причинам должностным лицом не усмотрены выявленные несоответствия работ либо фактически невыполненные работы? Полученные объяснения должностных лиц, принимавших работы по капитальному ремонту общего имущества многоквартирного дома, приобщаются к материалам проверки.

В ходе заключительной части проводимой проверки целесообразно установить все юридически значимые обстоятельства, а также провести их квалификацию.

В случае выявления обстоятельств, свидетельствующих о нарушении подрядчиком требований технических регламентов, проектной документации в ходе капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий) в отношении виновных лиц необходимо рассмотреть вопрос о возбуждении дел об административном правонарушении по ст. 9.4 КоАП РФ.

В действиях подрядчиков могут усматриваться и признаки уголовно-правовых деяний, предусмотренных ст. 159 УК РФ, поскольку должностные лица подрядчиков, которые имеют требования проектно-технической документации и предъявляют работы к приемке, заведомо зная, что предусмотренные договорными обязательствами работы выполнены ненадлежащим образом, а некоторые виды работ не выполнены в полном объеме, фактически путем обмана завладевают бюджетными денежными средствами.

В свою очередь, в действиях уполномоченных должностных лиц органов власти, принявших работы по капитальному ремонту общего имущества собственников домов с существенными нарушениями требований строительных норм, а также проектно-технической документации могут содержаться признаки состава преступления, предусмотренного  ст. 293 УК РФ, в связи с чем по фактам выявления таких нарушений прокурорам необходимо принимать решения о направлении материалов общенадзорных проверок в органы предварительного расследования в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Следуя методическим и тактическим рекомендациям, прокуроры способны выявить наибольший массив нарушений в сфере капитального ремонта общего имущества собственников многоквартирных домов, что, в свою очередь, служит выявлению должностных преступлений в указанной сфере и предотвращению наступления возможного вреда имуществу и здоровью граждан.

Список литературы:

1. Методика и тактика проведения прокурорской проверки: учебное пособие //под ред. О. Н. Коршуновой. СПб., 2014. – 240 с.
2. Винокуров Ю. Е. Характер прокурорско-надзорной деятельности и предпосылки повышения ее эффективности // Административное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 619–623.
3. Басков В. И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М., 2000. – 512 с.