ИНСТИТУТ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются теоретические и практические аспекты института юридической ответственности государственных служащих в Российской Федерации. Особое внимание автор уделяет административной и дисциплинарной ответственности госслужащих. На основе судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и нижестоящих судов выявляются проблемные аспекты применения законодательства об ответственности государственных служащих и предлагаются направления совершенствования правового регулирования.

Ключевые слова: государственная служба; государственный служащий; уголовная ответственность; дисциплинарная ответственность; административная ответственность; коррупционные правонарушения; судебная практика.

Институт ответственности государственных служащих занимает особое место в системе публично-правовой ответственности. Его специфика обусловлена особым статусом государственных служащих как субъектов, наделённых властными полномочиями действующих от имени государства. Юридическая ответственность государственных служащих представляет собой комплексный межотраслевой институт, объединяющий нормы конституционного, административного, трудового, уголовного и гражданского права.

Актуальность темы исследования обусловлена продолжающейся реформой государственной службы, ужесточением антикоррупционного законодательства и необходимостью обеспечения баланса между эффективностью публичного управления, и защитой прав самих служащих. Судебная практика играет ключевую роль в определении границ ответственности государственных служащих.

В юридической науке под ответственностью традиционно понимается обязанность лица (физического или юридического), совершившего действия, носящие противоправные и противозаконный характер, претерпевать неблагоприятные последствия.

Юридическая ответственность всегда обладает императивным, государственно-принудительным характером, поскольку в случае совершения противоправного деяния в отношении лица наступают конкретные законодательно закрепленные ограничения, которые могут быть как имущественного характера, так и личного.

В юридической науке ложились различные подходы к определению юридической ответственности государственных служащих. Сторонники первого подхода определяют ее как «осознание служащим своего долга, добросовестное исполнение обязанностей» [1, с. 60]. Сторонники второго – как как обязанность претерпеть неблагоприятные последствия за совершённое правонарушение [2, с. 315]. И наконец, сторонники смешанного подчеркивают сочетание позитивного и негативного аспектов [3, с. 28].

Легального определения дефиниции «ответственность государственного служащего» действующее российское законодательство не содержит. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [4] и Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Далее - № 79-ФЗ) устанавливают лишь отдельные виды ответственности и основания их применения [5].

Нормами Уголовного Кодекса РФ (Далее – УК РФ) [6] регулируется наиболее тяжелый вид юридической ответственности. В отношении государственных служащих она наступает как на общих, так и на специальных основаниях, связанных напрямую с его должностным статусом. Все уголовные наказания отличаются повышенной строгостью и предусматривают такие ограничения как: лишение свободы, штраф и влекут за собой судимость. Судимость как особый правовой институт порождает ряд публично-правовых обременений (ограничение в праве выезда за границу, запрет на занятие определенным видом деятельности, включая государственную службу, запрет на принятие на службу в отдельные государственные структуры).

Следующим видом юридической ответственности выступает административная. Она, как и уголовная, является публичным видом ответственности и им присущи некоторые общие черты (дифференциация на общую и специальную, где под общей ответственностью административного характера понимается ответственность государственных служащих как физических лиц (граждан), а специальной - как должностных лиц, которые замещают должности государственной службы). Второй вид является более строгим, поскольку государственному положению служащего придается особый статус. Однако, в отличии от уголовной она выражается в меньшей степени тяжести совершенного деяния и как следствие, не влечет судимости. Исчерпывающий перечень административных правонарушений, за которые устанавливается данный вид ответственности содержится в КоАП РФ [7].

Особое внимание стоит уделить дисциплинарной ответственности государственных служащих. Согласно ст. 57 № 79 – ФЗ она наступает за совершение дисциплинарного проступка, под которым следует понимать неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. В этом случае представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, а также увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п 2, пп. «а» - «г» пп 3, пп 5 и 6 ч. 1 ст. 37 [8]. Данный перечень является исчерпывающим.

В современной системе государственного управления вопросы применения повышенных мер дисциплинарной ответственности к государственным служащим за правонарушения коррупционной направленности приобретают особую значимость. В российской федерации активно развивается система антикоррупционного законодательства, которая представляет собой нормативно-правовые акты как федерального, так и регионального уровня. Федеральным законом от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» установлены ключевые обязанности, запреты и ограничения для государственных и муниципальных служащих [9].

Вопросам дисциплинарной ответственности в научной литературе посвящено большое количество работ. Представляется обоснованным относить этот вид юридической ответственности к полностью самостоятельному, поскольку сегодня она выступает в качестве основного вида ответственности государственных служащих.

Однако границы между родственными видами ответственности в действующем законодательстве остаются размытыми. Такое положение в правоприменительной практике часто приводит к ситуации, когда в результате выявления административного правонарушения государственный служащий несет дисциплинарную ответственность.

Однократное деяние государственного служащего может квалифицироваться и как дисциплинарный проступок, и как административное правонарушение. Это порождает проблему двойной ответственности за одно деяние, что противоречит принципу запрета на повторное привлечение лица к ответственности или наказание за одно и то же правонарушение.

В своих постановлениях Конституционный суд указал «что запрет, закреплённый в ч. 1 ст. 50 Конституции РФ, распространяется и на случаи одновременного привлечения лица к административной ответственности и к иной публично-правовой ответственности карательного характера» [10]. Суд подчеркнул, что для соблюдения вышеназванного принципа правовое значение имеет совпадение объективной стороны деяния (действия или бездействия) и лица, его совершившего, независимо от того, как этот субъект характеризуется в разных отраслях права

Согласимся с мнением ряда авторов, которые подчеркивают, что соответствующая сегодня система юридической ответственности в полной мере не соответствует цели содействия правомерности поведения государственных служащих при исполнении ими своих должностных обязанностей. В этой связи, представляется необходимым закрепить в законодательстве правило о приоритете одного вида ответственности в зависимости от характера деяния [11].

Судебная практика последовательно исходит из необходимости проверки соразмерности дисциплинарного взыскания тяжести проступка. Однако критерии соразмерности чётко не определены, что порождает разнообразие судебных решений по аналогичным делам. Целесообразно закрепить в ФЗ № 79-ФЗ примерный перечень обстоятельств, учитываемых при определении взыскания [12].

Так, в Определение Верховного Суда РФ от 22.05.2017 № 18-КГ17-54 рассматривался вопрос о дисциплинарной ответственности за однократное грубое нарушение должностных обязанностей. ВС РФ подтвердил, что увольнение допустимо, если нарушение носило грубый характер и повлекло существенный вред интересам службы. При этом суд подчеркнул необходимость учёта предшествующего поведения служащего и тяжести совершённого проступка [13].

А в Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2015 № 2190-О КС РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы на ч. 1 ст. 57 ФЗ № 79-ФЗ, указав, что дисциплинарная ответственность государственных служащих является конституционно обоснованным механизмом обеспечения дисциплины и законности в системе публичной службы. При этом законодатель вправе устанавливать особые требования к поведению служащих, включая антикоррупционные стандарты [15].

Увольнение за утрату доверия является наиболее строгой мерой дисциплинарной ответственности. Судебная практика требует доказанности умысла на представление недостоверных сведений. Однако критерии разграничения умысла и неосторожности в коррупционных правонарушениях остаются недостаточно чёткими.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод о межотраслевом характере института ответственности государственных служащих в России. Судебная практика последних лет подтверждает их особый статус и как следствие повышенные требования к их поведению в целях соблюдения баланса между эффективностью публичного управления и защитой прав служащих.

Среди основных направлений совершенствования законодательства в анализируемой области выделим следующие: нормативное разграничение дисциплинарной и административной ответственности за однократное деяние государственного служащего, закрепление критериев соразмерности дисциплинарных взысканий, а также совершенствование антикоррупционных стандартов и критериев разграничения умысла и неосторожности.

Список литературы:

1. Матузов Н.И. Правовая система и личность. – Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1987. – 293 с.
2. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. – М.: Госюриздат, 1961. – 381 с.
3. Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. – М.: Наука, 1986. – 448 с.
4. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 22. – Ст. 2063.
5. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.
6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2954.
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 1.
8. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.
9. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6228.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.02.2019 № 8-П // Собрание законодательства РФ. – 2019. – № 6. – Ст. 557.
11. Иванов И.И. Юридическая ответственность государственных служащих: проблемы теории и практики. М.: Юрлитинформ, 2020.; Петров П.П. Эффективность мер ответственности в системе государственной службы // Журнал российского права. – 2019. – № 5. – С. 45⁠–⁠47.
12. Определение Верховного Суда РФ от 22.05.2017 № 18-КГ17-54 // СПС «КонсультантПлюс».
13. Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2015 № 2190-О // Собрание законодательства РФ. – 2015. – № 42. – Ст. 5830.
14. Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности. СПб., 2007. С. 412⁠–⁠418.