ПРОВЕДЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ НА ОБЪЕКТЕ РАЗМЕЩЕНИЯ ОТХОДОВ (ОРО)

CONDUCTING PUBLIC ENVIRONMENTAL CONTROL AT A WASTE DISPOSAL FACILITY (WDF)

Zanozina Ekaterina Dmitrievna

Student, Department of Technological Process Ecology ETI MSTU "STANKIN" (Branch of Moscow State University of Technology "STANKIN"),

Russia, Yegoryevsk

Melekhina Larisa Alexandrovna

Academic Supervisor, Candidate of Chemical Sciences ETI MSTU "STANKIN" (Branch of Moscow State University of Technology "STANKIN"),

Russia, Yegoryevsk

Frolova Galina Alexandrovna

Academic Supervisor, Candidate of Technical Sciences ETI MSTU "STANKIN" (Branch of Moscow State University of Technology "STANKIN"),

Russia, Yegoryevsk

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается понятие экологический контроль и общественный контроль.

ABSTRACT

The article examines the concepts of environmental control and public oversight.

Ключевые слова: общественный экологический контроль (ОЭК); объект размещения отходов (ОРО); окружающая среда; экологическая безопасность; природоохранное законодательство.

Keywords: public environmental oversight (PEO); waste disposal facility (WDF); environment; environmental safety; environmental legislation.

Согласно статье 64 Федерального закона № 7 «Об охране окружающей среды», экологический контроль — это деятельность по обеспечению соблюдения природоохранного законодательства и экологической безопасности [1, Ст.64]. Ее осуществляют органы государственной власти, субъекты РФ, местное самоуправление, юридические и физические лица. Правовую основу, помимо указанного закона, формируют природоресурсные акты: Земельный и Водный кодексы РФ, регулирующие как охрану природы, так и использование ресурсов.

Земельное законодательство, опираясь на статью 72.1, стремится к балансу хозяйственного использования земель и сохранения их экологической ценности [2, Ст.72.1]. Достижение этого баланса обеспечивается системой ограничений и обременений для участков, требованиями к землепользованию и охране окружающей среды, а также обязательным проведением экологической экспертизы перед многими видами деятельности.

Общественный земельный контроль ведут граждане, добровольные объединения и некоммерческие организации, мониторируя работу государственных и муниципальных органов в сфере земельных отношений. В его рамках проводятся общественная экспертиза, анализ и оценка нормативных актов и управленческих решений, что повышает прозрачность власти, способствует выявлению нарушений законности и прав, а также соблюдению экологических норм.

Водный кодекс РФ структурирован по разделам, охватывающим принципы, права владения и пользования водными ресурсами, их охрану и ответственность за нарушения [3, Ст.2]. Правовое регулирование водных отношений базируется на Водном кодексе, федеральных законах и подзаконных актах субъектов РФ, при этом нормы других законов должны ему соответствовать.

На федеральном уровне процедура государственного экологического контроля регламентируется Постановлением Правительства РФ № 1096. Росприроднадзор реализует соответствующие полномочия в пределах установленной штатной численности и бюджетных ассигнований [4, п.2]. Государственный контроль представляет собой четко регламентированную деятельность по выявлению, пресечению и предотвращению экологических правонарушений.

Повышение эффективности контроля требует систематизации законодательства, модернизации подходов, включая внедрение экономических инструментов (налоговые льготы, субсидии, экологические сборы), а также повышения квалификации инспекторов и их оснащения современным оборудованием. Достижение экологической безопасности обеспечивается комплексным совершенствованием правовой базы, технологий, общественного участия и кадрового потенциала.

Государственный экологический контроль и надзор в России осуществляются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях для обеспечения соблюдения требований природоохранного законодательства. Основными видами являются федеральный государственный экологический контроль (надзор), региональный государственный экологический контроль (надзор) и производственный экологический контроль. Федеральный уровень обеспечивает единую государственную политику, региональный — адаптацию к местным условиям, производственный — внутренний контроль предприятий. Эффективность системы зависит от координации между этими уровнями, внедрения современных технологий и участия общественности.

Мониторинг состояния окружающей среды на объектах размещения отходов проводится в рамках производственного экологического контроля с целью предотвращения негативных изменений и информирования заинтересованных сторон. Границы воздействия объекта определяются оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) и нормативами, с возможным уточнением по итогам наблюдений [5].

Порядок проведения мониторинга обязателен для собственников, владельцев и пользователей объектов размещения отходов, а также для Росприроднадзора, Росгидромета и органов экологического контроля. Исключение составляют скотомогильники, а также объекты размещения медицинских и радиоактивных отходов. Ответственность за организацию мониторинга лежит на эксплуатирующих организациях.

Работы организуются на основе специально разрабатываемой программы мониторинга. Для объектов, выведенных из эксплуатации, наблюдения ведутся в рамках контроля их состояния. Результаты оформляются в отчетах, которые ежегодно, до 15 июня следующего года, представляются в территориальный орган Росприроднадзора. Сам Росприроднадзор размещает сведения о программах и результатах в ФГИС состояния окружающей среды до 1 июля следующего года. Эти отчеты служат для подтверждения отсутствия негативного воздействия объекта. Данные с автоматических средств измерения выбросов и сбросов в такие отчеты не включаются.

Программа мониторинга разрабатывается с учетом имеющихся данных о состоянии среды, проектной документации и иных материалов. При ее составлении принимаются во внимание характеристики объекта, виды отходов, а также физико-географические, геологические и гидрогеологические условия. Отбор проб атмосферного воздуха и почв предусматривается на границе территории негативного воздействия.

Программа должна содержать перечень контролируемых показателей, периодичность отбора проб, методы анализа и измерений, а также список используемого оборудования. Особый акцент делается на наблюдении за компонентами среды, наиболее подверженными воздействию объекта: грунтовыми и поверхностными водами, атмосферным воздухом и почвами.

В случаях, установленных пунктом 7 статьи 23 Федерального закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», отчеты о мониторинге применяются для подтверждения отсутствия негативного влияния объектов на окружающую среду [6, п.7 Ст.23].

В ходе мониторинга оценивается химический состав и физические свойства компонентов окружающей среды. Определяются концентрации загрязняющих веществ, уровни шума, вибрации и электромагнитных полей. Также анализируется состояние растительного и животного мира и санитарно-эпидемиологическая обстановка.

При выявлении превышений нормативов допустимого воздействия разрабатываются и реализуются мероприятия по снижению негативного влияния. При необходимости корректируется сама программа мониторинга.

Эффективная система мониторинга служит ключевым инструментом обеспечения экологической безопасности и защиты здоровья населения. Своевременное обнаружение негативных изменений позволяет оперативно принимать меры по их устранению и предотвращению дальнейшего загрязнения.

Надежность результатов обеспечивается строгим соблюдением методик отбора и анализа проб, а также регулярной поверкой и калибровкой оборудования. Не менее важно ведение подробной документации, фиксирующей все этапы работ, результаты измерений и наблюдений, а также применяемые методы и оборудование. Это обеспечивает прозрачность, воспроизводимость результатов и облегчает анализ данных.

Полученные данные подлежат регулярному анализу и интерпретации для выявления динамики изменений, определения причин негативных процессов и оценки эффективности природоохранных мероприятий. Результаты анализа используются для принятия управленческих решений, направленных на улучшение экологической обстановки.

Важную роль играет информирование заинтересованных сторон, включая население и органы власти, об экологической обстановке на территории объекта и в зоне его влияния. Открытость информации способствует повышению экологической грамотности и формированию ответственного отношения к окружающей среде.

Таким образом, эффективный мониторинг является неотъемлемой частью системы экологического управления. Он позволяет своевременно выявлять и предотвращать негативное воздействие, обеспечивая экологическую безопасность. Инвестиции в развитие этой системы — необходимое условие устойчивого развития территорий, где расположены объекты размещения отходов.

Повышение эффективности мониторинга требует внедрения современных технологий: дистанционного зондирования, автоматизированных систем сбора и обработки данных, геоинформационных систем (ГИС). Эти методы обеспечивают оперативность, повышают точность измерений и улучшают визуализацию результатов.

Другим важным направлением совершенствования является гармонизация нормативно-правовой базы и внедрение единых стандартов и методик для обеспечения сопоставимости данных. Развитие международного сотрудничества также способствует обмену опытом и передовыми технологиями.

Эффективность системы напрямую зависит от квалификации специалистов, осуществляющих отбор проб, анализ и интерпретацию данных. Необходимо уделять внимание подготовке и переподготовке кадров, привлечению экспертов.

Для устойчивого развития системы мониторинга требуется обеспечить ее финансовую стабильность, привлекая средства бюджетов различных уровней, экологических фондов и частных инвестиций.

В целом, совершенствование системы мониторинга на территориях объектов размещения отходов требует комплексного подхода, объединяющего технологические, организационные, нормативно-правовые и финансовые меры. Только такой подход позволит обеспечить эффективный контроль, предотвратить негативное воздействие и гарантировать экологическую безопасность.

Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации закреплены в статье 2 Федерального закона от 21 июля 2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [7, Ст.4213, Ст.39]. Согласно этой норме, общественный контроль регулируется Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами, а также иными федеральными, региональными и муниципальными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии сданным законом.

Однако в статье 2 отсутствует прямая ссылка на Конституцию РФ и международные договоры РФ как источники правового регулирования, что является серьезной юридико-технической ошибкой [8, Ст.4398]. Конституция РФ обладает высшей юридической силой и прямым действием. Она закрепляет ключевые для общественного контроля права: направление делами государства (ст.32), на обращение в органы власти (ст.33), свободу мысли и слова (ст.29), на объединение (ст.30) и на проведение мирных собраний (ст.31). Реализация общественного контроля в России должна ориентироваться на соблюдение этих конституционных норм.

Правовая база общественного контроля должна иметь широкую трактовку. Помимо Конституции и общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ, к важным международным актам, содержащим основы контроля, относятся Всеобщая декларация прав человека и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и Международный пакт о гражданских и политических правах. Эти документы закрепляют принципы подотчетности власти и деятельности общественных организаций, открытости и доступа к информации и участия граждан в управлении.

Целесообразно внести изменения в статью 2 Закона №212-ФЗ и указать, что общественный контроль регулируется Конституцией РФ, международным правом, федеральными конституционными законами, а также иными федеральными, региональными и муниципальными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии сданным законом. Это укрепит позиции общественного контроля в демократических процессах.

Сфера действия Закона №212-ФЗ, согласно его части 3 статьи 2, не распространяется на отношения, регулируемые избирательным законодательством. Пункт 42 статьи 2 Федерального закона о гарантиях избирательных прав прямо утверждает, что деятельность наблюдателей на выборах не является формой общественного контроля. Поменяют некоторых экспертов, это нарушает демократические принципы, включая прозрачность выборов. Однако 3июля 2018года законодатель частично пересмотрел этот подход, наделив Общественную палату РФ и региональные общественные палаты правом назначать наблюдателей в избирательные комиссии на выборах в органы государственной власти им устного самоуправления, что фактически признало наблюдение формой контроля в избирательной сфере.

С 1января 2017 года из сферы действия закона исключены отношения по осуществлению общественного экологического контроля общественными инспекторами, 29 декабря 2017 года – отношения, связанные с организацией общественных обсуждений и слушаний поградостроительному законодательству. Заключительная часть статьи 2 Закона №212-ФЗ запрещает принятие нормативных актов, препятствующих общественному контролю, что создает возможность для их оспаривания в суде, что особенно важно на региональном и муниципальном уровнях.

Закон №212-ФЗ стал значимым шагом к взаимодействию государства и гражданского общества. Правовая основа контроля, закрепленная в его статье 2, охватывает широкий круг актов, но требует более системного подхода. Ограниченность этой основы, выражающаяся в отсутствии ссылок на Конституцию и международное право, необоснованная. Эти недостатки отчасти объясняются новизной закона. Дальнейшая правоприменительная практика позволит выявить и устранить пробелы. Уточнение понятийного аппарата закона может положительно повлиять на его реализацию и обеспечение открытости власти.

Эффективная работа демократического местного самоуправления невозможна без современных форм независимого надзора со стороны общества. Ключевым инструментом здесь выступает общественный контроль, главная задача которого — предотвращение злоупотреблений со стороны муниципальных органов. Его результативность определяется степенью детализации и ясности механизмов, прописанных в Федеральном законе № 212-ФЗ от 21 июля 2014 года.

До появления этого закона в научных кругах обсуждались разные наборы принципов, такие как верховенство права, политический плюрализм и экономическая свобода. Поскольку общественный контроль представляет собой форму воздействия населения на власть, его принципы во многом совпадают с принципами гражданского общества. Однако ряд экспертов критикует эту позицию за чрезмерное сужение функций контроля, предлагая альтернативную классификацию. В ней выделяются общеправовые и специальные принципы, причём специальные, в свою очередь, делятся на принципы организации (добровольность, равноправие, независимость, аполитичность, безвозмездность) и принципы осуществления деятельности (профессионализм, информационное обеспечение, личное участие, коллегиальность).

Особое значение имеет принцип безвозмездности. Его отсутствие в законодательстве рискует исказить саму суть контроля, создавая почву для предвзятости и коррупции. Эта деятельность носит добровольный характер и не считается трудовой обязанностью, что, к примеру, отражено в Регламенте Общественной палаты РФ. Поэтому целесообразно прямо закрепить данный принцип в статье 6 закона, учитывая, что понятие «общественный» не всегда тождественно «бесплатному».

Вызывает сомнения и практическая реализация принципов объективности, беспристрастности и добросовестности. Право органов власти направлять обоснованные возражения на итоговые документы подчёркивает рекомендательный характер контроля. Законодатель не конкретизирует основания для таких возражений, что ведёт к спорам и снижает эффективность надзора. Хотя закон обязывает органы местного самоуправления рассматривать итоговые документы, а в предусмотренных случаях (п. 7 ст. 6) — учитывать содержащиеся в них предложения, такая обязанность возникает лишь при прямом указании в нормативных актах. Отсутствие детальной регламентации позволяет игнорировать рекомендации, что, по мнению экспертов, снижает действенность контроля из-за отсутствия ответственности чиновников.

Закреплённый в законе принцип самостоятельности субъектов контроля содержит внутренние противоречия. Формальная независимость от органов власти на практике часто не достигается. Например, в Московской, Самарской и Владимирской областях общественные палаты формируются губернатором и областной думой, то есть самими контролируемыми структурами. На федеральном уровне большая независимость обеспечивается участием Общественной палаты РФ в создании общественных советов. Существуют два подхода к формированию: с участием общественности и властей или исключительно силами органов власти. Второй подход потенциально подрывает независимость субъектов контроля. Целесообразно при создании муниципальных общественных палат руководствоваться принципами, аналогичными Указу Президента РФ № 601, исключив единоличное влияние властей и обеспечив обязательное участие общественных палат [9, п.2].

В теоретических работах неоднозначно трактуются понятия гласности, открытости и публичности. Публичность подразумевает проведение контроля в присутствии общества для защиты прав. Открытость означает прозрачность и доступность деятельности субъектов контроля. Гласность может пониматься как выражение общественного мнения и доступность результатов, будучи интегрированной в принципы публичности и открытости, которые пронизывают весь закон. Для обеспечения этих принципов установлен ряд процедур: обязательная доступность информации о мероприятиях, беспрепятственный доступ участников к материалам, открытое проведение обсуждений и обязательная публикация итогового документа в интернете.

Однако правовым пробелом является отсутствие в законе чёткого срока для такой публикации. Для сравнения, срок оглашения результатов публичных слушаний по генпланам ограничен тремя месяцами. Отсутствие фиксированного срока нарушает право на информацию, создаёт почву для коррупции и затягивает устранение недостатков. Установление конкретного срока стало бы важной гарантией. Закон допускает использование специальных сайтов или ресурсов органов власти для размещения информации, но на практике общественным организациям это может быть затруднительно из-за нехватки средств или специалистов.

Практическая реализация права на общественный контроль часто сопряжена с трудностями, создавая разрыв между нормами закона и реальностью. В качестве альтернативы рассматривается обеспечение доступа к информации из множества независимых источников, формирующих «информационный рынок». Закон предусматривает обнародование информации в СМИ по запросу, но отсутствие прямого указания на СМИ в статье 7 как средстве обеспечения публичности является упущением. Целесообразно внести соответствующие изменения. Также в законе не установлены сроки ответа на запросы информации, что создаёт проблему, аналогичную отсутствию сроков публикации итоговых документов. Логично установить 30-дневный срок (с возможной отсрочкой), аналогичный Федеральному закону «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов».

Для повышения эффективности контроля необходимы изменения, устанавливающие ответственность субъектов за несоблюдение сроков публикации итоговых документов и предоставления информации. В научной литературе выделяются ключевые принципы, такие как всеохватность (распространение на все уровни власти и организации) и всеобщность. Важным является признание субъектов контроля представителями общественных интересов в суде. Принцип обязательности подтверждается Указом Президента № 601 и Федеральным законом № 131-ФЗ, предусматривающим обязательные публичные слушания по ряду вопросов местного значения [10, Ст.28].

Учитывая существующие подходы, классификацию принципов можно расширить, выделив три группы: 1) общеправовые (приоритет прав человека, законность); 2) специальные, отражающие сущность контроля (добровольность, независимость, открытость, объективность, безвозмездность и др.); 3) частные, конкретизирующие обязанности субъектов (обязательное рассмотрение итоговых документов властями, недопустимость необоснованного вмешательства, презумпция добросовестности органов власти, нейтральность субъектов контроля).

Для совершенствования правового регулирования предлагается: дополнить статью 6 принципом безвозмездности; установить ответственность субъектов контроля за результаты работы; обеспечить участие общественных палат в формировании контрольных субъектов для гарантии независимости; закрепить срок обнародования итоговых документов и ответственность за его нарушение; внести в статью 7 положение о возможности использования СМИ; установить срок рассмотрения запросов к субъектам контроля и ответственность за его несоблюдение; дополнить статью 27 нормами об ответственности за рассмотрение результатов контроля.

Общественный контроль служит не инструментом принуждения, а механизмом привлечения внимания к проблемам и влияния на принятие решений. Его успешная реализация возможна лишь при поддержке или как минимум отсутствии противодействия со стороны власти.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» -Ст.64
2. "Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 28.12.2024) (с изм. и доп., вступ. в силу с 27.06.2025) – Ст.72.1
3. "Водный кодекс Российской Федерации" от 03.06.2006 N 74-ФЗ – Ст.2
4. Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 N 1096 «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)» - п.2
5. Якушева Г. В., Махмутов А. Р. ОВОС - ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ, ПРИНЦИПЫ И ОБЪЕКТЫ // Вестник науки. 2022. №1 (46) [Электронный ресурс]. — URL:https://cyberleninka.ru/article/n/ovos-ponyatie-tseli-zadachi-printsipy-i-obekty/viewer (дата обращения 25.09.2026)
6. Федеральный закон от 24.06.1998 г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» — определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления, в том числе порядок проведения экологического контроля. - п.7 Ст.23
7. Российская Федерация. Законы. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (в ред. Федерального закона РФ от 29 декабря 2017 г. № 455-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4213; 2018. № 1 (ч. 1). Ст. 39
8. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
9. Указом Президента РФ № 601 от 7 мая 2012 г. – п.2
10. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ – Ст.28