ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ И ЭНЕРГЕТИКИ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена выявлению и системному административно-правовому анализу проблем, возникающих в процессе государственного управления промышленностью и энергетикой. Рассмотрены многоуровневость и несогласованность нормативной базы, дублирование полномочий органов власти, дисбаланс контрольной деятельности, дефекты системы обязательных требований, риски безопасности, а также отставание правового регулирования от темпов цифровизации. Делается вывод о накоплении системных противоречий, снижающих эффективность управленческого воздействия в стратегически значимых отраслях.

Ключевые слова: государственное управление, промышленность, энергетика, административное право, нормативная база, государственный контроль, обязательные требования, цифровизация, правовая неопределённость, публичное управление.

Государственное управление промышленностью и энергетикой образует особую сферу административно-правового воздействия, что обусловлено фундаментальной ролью данных отраслей в обеспечении экономической стабильности, технологического суверенитета и национальной безопасности. Промышленный сектор формирует производственную основу экономики, а энергетика создаёт условия для функционирования транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства и всей социальной инфраструктуры. Стратегический характер этих секторов предопределяет их положение в качестве объектов постоянного публичного внимания, где частные хозяйственные интересы неизбежно пересекаются с государственными приоритетами.

Административно-правовая природа исследуемой проблематики проявляется в том, что государственное воздействие на промышленно-энергетическую сферу осуществляется преимущественно через деятельность органов исполнительной власти, посредством установления нормативных предписаний, разрешительных процедур, контрольно-надзорных мероприятий и мер административного принуждения. Следовательно, любые сбои в организации и функционировании этих механизмов прямо отражаются на состоянии подконтрольных отраслей.

Методологической основой анализа выступает системный подход к государственному управлению, развитый Б. В. Россинским, согласно которому управление должно рассматриваться как целостное явление, объединяющее правовые, организационные и функциональные компоненты [1]. Как подчёркивают Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов, административное право регулирует организацию и функционирование исполнительной власти, обеспечивая режим законности и применение властных полномочий в публичных интересах [2]. Применительно к промышленности и энергетике это означает, что качество управления определяется не просто наличием нормативных актов, а их согласованностью, ясностью распределения компетенции и работоспособностью административных процедур.

Первой и наиболее масштабной проблемой является многоуровневость и несогласованность нормативного массива, регламентирующего промышленно-энергетическую сферу. Основу этого массива составляют акты различной юридической силы: федеральные законы стратегического планирования, отраслевое законодательство о промышленной политике и электроэнергетике, технические регламенты, ведомственные нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования, а также санитарные и экологические нормы.

Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепил рамочные ориентиры долгосрочного развития, включая отраслевые приоритеты [3]. Однако стратегические документы, будучи по своей природе декларативными, не создают конкретных административных механизмов, что требует их детализации в отраслевом законодательстве. В промышленной сфере таким актом стал Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации», определивший цели, принципы и инструменты государственной поддержки [4]. Как справедливо отмечает А. А. Афанасьев, современная промышленная политика всё теснее увязывается с задачами достижения технологического суверенитета, что придаёт ей выраженное публично-управленческое значение [5]. В энергетической сфере системообразующим выступает Федеральный закон «Об электроэнергетике», регулирующий экономические и организационные отношения в данной отрасли [6].

Названные акты действуют не изолированно, а в тесном переплетении с нормами антимонопольного, таможенного, экологического, градостроительного законодательства и законодательства о техническом регулировании. По оценке авторов учебника под редакцией В. Ф. Попондопуло и К. С. Семенович, энергетическое право представляет собой особую комплексную отрасль, ориентированную на обеспечение устойчивого функционирования энергетической инфраструктуры и защиту публичных интересов [7]. Комплексность эта, однако, имеет оборотную сторону: нормы, принятые разными ведомствами в разное время и под влиянием несогласованных концепций, нередко дублируют либо противоречат друг другу. В результате хозяйствующий субъект сталкивается с ситуацией, когда один и тот же аспект деятельности одновременно регулируется несколькими актами, содержание которых не совпадает. Правоприменительные органы, в свою очередь, получают широкие возможности для выборочного толкования норм, что порождает правовую неопределённость и увеличивает административные риски для бизнеса.

Таким образом, нормативная база не образует иерархически упорядоченной и внутренне непротиворечивой системы, что превращает её из инструмента упорядочения общественных отношений в фактор дополнительной административной нагрузки.

Второй блок проблем связан с распределением полномочий между органами публичной власти. Управление промышленно-энергетическим комплексом затрагивает интересы федерального центра, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Федеральные органы исполнительной власти отвечают за макроэкономическую стабильность, энергобезопасность страны, реализацию единой промышленной политики и контроль за соблюдением технических регламентов. Региональные власти, на территории которых расположены промышленные и энергетические объекты, несут социальные, экологические и инфраструктурные издержки, что обуславливает их стремление к участию в управленческих процессах. Муниципалитеты, со своей стороны, вовлечены в решение вопросов землепользования, выдачи разрешительной документации и обеспечения локальной безопасности.

Отсутствие чётких административных регламентов взаимодействия между этими уровнями публичной власти порождает две разнонаправленные, но одинаково негативные тенденции. С одной стороны, возникает множественное дублирование контрольных и разрешительных функций: один и тот же хозяйствующий субъект может подвергаться проверкам со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов по сходным основаниям, что приводит к избыточному административному давлению и временным потерям. С другой стороны, формируются «ничейные» зоны ответственности, в которых ни один из уровней власти не обладает чётко очерченными полномочиями для оперативного вмешательства в кризисных или внештатных ситуациях. Особенно остро эта проблема проявляется при возникновении техногенных аварий, когда неопределённость в вопросе о том, кто именно должен координировать ликвидацию последствий, приводит к задержкам в принятии решений.

Таким образом, существующая модель разграничения компетенций характеризуется дисбалансом, при котором дублирование функций сочетается с пробелами в ответственности, что подрывает принцип единства системы исполнительной власти и снижает общую эффективность управленческого воздействия.

Проблема поиска оптимального соотношения между публичным вмешательством и свободой экономической деятельности остаётся одной из центральных. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» установил процессуальные основы организации проверочных мероприятий и декларировал переход к риск-ориентированному подходу [9].

С одной стороны, для промышленных и энергетических объектов, характеризующихся высоким уровнем потенциальной опасности, интенсивный государственный контроль объективно необходим. Недостаточность надзора способна повлечь рост аварийности, техногенные катастрофы, перебои в энергоснабжении и, как следствие, существенный ущерб для экономики и угрозу жизни граждан. С другой стороны, избыточность обязательных требований и высокая частота проверок создают серьёзные препятствия для инвестиционной и инновационной активности. Хозяйствующие субъекты вынуждены отвлекать значительные ресурсы на обеспечение соответствия многочисленным предписаниям, что снижает конкурентоспособность и тормозит технологическое обновление производств.

Таким образом, действующая модель контроля сталкивается с трудноразрешимым противоречием: необходимость гарантировать безопасность требует высокой интенсивности надзора, в то время как экономическая динамика и потребность в модернизации требуют его разумного ограничения. Отсутствие достаточно тонких критериев дифференциации подконтрольных объектов по реальному уровню риска усугубляет эту дилемму, превращая государственный контроль в фактор нестабильности для добросовестных участников рынка.

Самостоятельную проблему составляет несовершенство института обязательных требований. Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» был призван упорядочить их введение, оценку и отмену, установив единые правовые условия [8]. Однако, несмотря на принятие данного акта, в промышленно-энергетической сфере сохраняется значительный массив устаревших, избыточных и дублирующих друг друга предписаний. Многие требования были разработаны ведомствами без проведения полноценной оценки регулирующего воздействия и без достаточного учёта реальных технологических возможностей предприятий.

Следствием становится ситуация, при которой формальное соблюдение всей совокупности установленных требований оказывается для организаций либо экономически нецелесообразным, либо технически трудноосуществимым. Субъекты хозяйственной деятельности вынуждены искать компромиссы между буквальным исполнением норм и поддержанием рентабельности, что неизбежно влечёт риски привлечения к административной ответственности. Кроме того, нечёткость формулировок многих обязательных требований оставляет широкий простор для усмотрения должностных лиц контролирующих органов, что повышает коррупциогенные риски и подрывает доверие к системе государственного регулирования в целом.

Т. С. Мещерякова и И. А. Аленькова справедливо указывают на прямую зависимость устойчивого развития промышленности от качества нормативно-правового обеспечения [11]. Проблемы, традиционно воспринимаемые как сугубо экономические или технологические, зачастую коренятся именно в дефектах правового регулирования, в том числе в необоснованно жёстких или устаревших обязательных требованиях, неадаптированных к изменившимся производственным реалиям.

Обеспечение промышленной, энергетической и инфраструктурной безопасности является одной из приоритетных задач государственного управления, однако именно в этой сфере правовая неопределённость проявляется с особой остротой. Требования промышленной безопасности, закреплённые в разрозненных нормативных актах, далеко не всегда согласуются с нормами энергетического, технического и экологического законодательства. Кроме того, административно-правовой механизм предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного характера не обладает достаточной гибкостью и операциональной чёткостью. Порядок взаимодействия надзорных органов, эксплуатирующих организаций и органов власти различных уровней в условиях кризиса остаётся недостаточно регламентированным. Таким образом, формально существующая система обеспечения безопасности на практике функционирует в условиях нормативной разобщённости, что снижает её надёжность и предсказуемость.

Проведённый анализ показывает, что государственное управление в области промышленности и энергетики характеризуется комплексом взаимосвязанных административно-правовых проблем, имеющих системный характер. К их числу относятся: глубокая фрагментарность и внутренняя противоречивость нормативной правовой базы; несогласованность компетенций и дублирование функций органов публичной власти; дисбаланс между интенсивностью государственного контроля и потребностью в хозяйственной самостоятельности; правовая неопределённость системы обязательных требований; дефицит согласованности в механизмах обеспечения промышленной и энергетической безопасности.

Все перечисленные проблемы взаимно усиливают друг друга, формируя среду с высоким уровнем административных рисков для хозяйствующих субъектов и снижая способность государства гарантировать устойчивое и безопасное развитие стратегически значимых отраслей.

Список литературы:

1. Россинский Б. В. Система государственного управления: правовые и организационные аспекты // Административное право и процесс. – 2020. – № 5. – С. 10–15.
2. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. – 5-е изд., пересмотр. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. – 640 с.
3. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 17.02.2023) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 26 (ч. I). – Ст. 3378.
4. О промышленной политике в Российской Федерации: Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ (ред. от 24.07.2023) // Собрание законодательства РФ. – 2015. – № 1 (ч. I). – Ст. 41.
5. Афанасьев А. А. Технологический суверенитет как ключевой приоритет современной промышленной политики // Вопросы экономики. – 2023. – № 3. – С. 45–62.
6. Об электроэнергетике: Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ (ред. от 02.11.2023) // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 13. – Ст. 1177.
7. Энергетическое право: учебник / под ред. В. Ф. Попондопуло, К. С. Семенович. – М.: Проспект, 2022. – 432 с.
8. Об обязательных требованиях в Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ (ред. от 24.09.2022) // Собрание законодательства РФ. – 2020. – № 31 (ч. I). – Ст. 5006.
9. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // Собрание законодательства РФ. – 2020. – № 31 (ч. I). – Ст. 5007.
10. Мещерякова Т. С., Аленькова И. А. Нормативно-правовое обеспечение устойчивого развития промышленного сектора экономики // Право и экономика. – 2022. – № 7. – С. 22–29.