ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

PROSECUTORIAL SUPERVISION AS A WAY TO ENSURE LEGALITY IN THE ACTIVITIES OF EXECUTIVE BODIES

Slobodian Irina Ivanovna

Student, Department of Civil Law Disciplines, Vladivostok State University,

Russia, Vladivostok

Vereshchagin Sergey Grigorievich

Scientific supervisor, Candidate of Law, Doctor of Political Sciences, Professor, Vladivostok State University,

Russia, Vladivostok

АННОТАЦИЯ

Прокурорский надзор за исполнением законодательства органами исполнительной власти представляет собой сложный, динамично развивающийся правовой институт, балансирующий между необходимостью обеспечения жесткой законности и потребностью в гибком, эффективном управлении. Понимание его теоретических основ и практических механизмов является необходимым условием для построения действенной системы сдержек и противовесов в правовом государстве.

ABSTRACT

Prosecutor's oversight of legislative compliance by executive authorities is a complex, dynamically evolving legal institution, balancing the need to ensure strict legality with the need for flexible, effective governance. Understanding its theoretical foundations and practical mechanisms is essential for building an effective system of checks and balances in a state governed by the rule of law.

Ключевые слова: прокурорский надзор, исполнительная власть, принципы прокурорского надзора, акты прокурорского реагирования.

Keywords: prosecutorial supervision, executive power, principles of prosecutorial supervision, acts of prosecutorial response.

Проблема обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти — одна из ключевых для правового государства. Исполнительная власть действует ежедневно, принимая решения, которые напрямую влияют на жизнь граждан и работу организаций. В этом пространстве прокурорский надзор выступает не просто контролирующим звеном, а своеобразным «иммунитетом» системы: он фиксирует отклонения от права, восстанавливает нарушенные права и предупреждает повторные нарушения. Что такое прокурорский надзор? Прокурорский надзор — это институционально оформленная деятельность органов прокуратуры по проверке соблюдения Конституции и законов органами исполнительной власти, их должностными лицами и подведомственными учреждениями. Он сочетает в себе элементы контроля, правозащиты и превенции. Важными характеристиками надзора являются: единство и централизованность системы прокуратуры; независимость прокуроров (в формальном смысле), проактивность — право действовать по собственной инициативе, и опосредованный характер принуждения (через акты реагирования и, при необходимости, через суд). Для точного понимания сущности прокурорского надзора необходимо четко отграничить его от смежных, но не тождественных правовых явлений. В правоприменительной практике и даже в научной литературе нередко происходит смешение понятий «надзор» (в прокурорском смысле) и «контроль» (в административном смысле). Между тем, это принципиально различные категории. Разграничение этих понятий имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (№ 294-ФЗ) прямо исключает прокурорский надзор из сферы своего регулирования (статья 1). Это означает, что на прокуроров не распространяются ограничения, установленные для контролирующих органов (плановые проверки, уведомления и т.д.). Для демаркации я предлагаю использовать критерий административной субординации. При государственном контроле (надзоре) контролер (инспектор Роспотребнадзора, Ростехнадзора и т.д.) и контролируемый субъект (например, школа, больница, коммерческая организация) находятся в отношениях административной подчиненности.

Исполнительная власть по своей природе активна, оперативна и императивна. Она ежедневно вторгается в жизнь граждан — от выдачи разрешений до применения мер административного принуждения. В условиях усложнения общественных отношений, цифровизации государственного управления и перманентной административной реформы объем и сложность нормативного массива, регулирующего ее деятельность, растут экспоненциально. Это порождает феномен «правовой инфляции» — состояния, когда законов становится так много, что они начинают противоречить друг другу, а их исполнение становится заведомо затруднительным. Именно в этом хаосе нормативных предписаний роль прокурора как гаранта единой законности становится критически важной.

Прокурорский надзор в сфере исполнительной власти представляет собой один из наиболее сложных и одновременно наиболее значимых правовых институтов современной России. Его сложность обусловлена самой природой исполнительной власти — динамичной, императивной, непосредственно реализующей государственное принуждение и вторгающейся в повседневную жизнь граждан. Его значимость определяется тем, что именно на этом участке правового поля происходит наиболее интенсивное столкновение публичного интереса и прав личности, а также наиболее часто фиксируются отклонения от правовых предписаний. Прокурорский надзор — это не просто сумма нормативных предписаний, а живой, развивающийся социально-правовой институт. Его анализ требует применения позволяющего рассмотреть явление в его противоречивости: как инструмент сдерживания власти и одновременно как элемент властной системы; как механизм защиты прав и как потенциальный источник административного давления.

Главное для понимания темы следует разобрать принципы прокурорского в сфере исполнительной власти. Сущность прокурорского надзора наиболее полно раскрывается через его функции. Функции — это основные направления деятельности, в которых выражается его социальное и правовое назначение. В науке выделяют различные классификации функций прокуратуры. Применительно к сфере исполнительной власти можно выделить следующие основные функции:

1. Правозащитная функция. Это главная, системообразующая функция. Прокурорский надзор направлен на защиту прав и законных интересов граждан (физических лиц) и организаций (юридических лиц) от неправомерных действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти. Как верно отмечает Н.В. Витрук, «прокурор — это адвокат законности, а через законность — адвокат гражданина». Реализуется эта функция через рассмотрение жалоб и обращений, проведение проверок по фактам нарушения прав, внесение актов реагирования (представлений, исков в суд) с требованием восстановить нарушенные права. В этой функции прокурор выступает как «публичный правозащитник», действующий в интересах неопределенного круга лиц или конкретного гражданина, который не может самостоятельно защитить свои права в силу неравенства с властью.

2. Надзорно-контрольная (правоохранительная) функция. Это традиционная функция, исторически присущая прокуратуре. Она заключается в систематическом наблюдении и проверке соблюдения законов органами исполнительной власти. В рамках этой функции прокурор выявляет нарушения, устанавливает их причины и условия, способствовавшие их совершению, и принимает меры к их устранению. Эта функция включает в себя как проверку законности правовых актов (нормативных и ненормативных), так и проверку законности действий (бездействия) должностных лиц. Важно подчеркнуть, что это не просто «контроль ради контроля», а деятельность, направленная на выявление и пресечение правонарушений.

3. Превентивная (предупредительно-профилактическая) функция. Прокурорский надзор не должен сводиться только к наказанию за уже совершенные нарушения. Важнейшей его задачей является предупреждение нарушений законности. Эта функция реализуется через: - правовое просвещение и разъяснение законодательства (выступления в СМИ, публикации, встречи с коллективами); - внесение предостережений о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»); - опротестование незаконных правовых актов до их вступления в силу (превентивная экспертиза); - анализ типичных нарушений и направление информации в вышестоящие органы для принятия системных мер. Как показывает практика, профилактика нарушений более эффективна, чем последующее реагирование, хотя она и менее заметна в отчетности.

4. Координационная функция. Прокуратура является координирующим центром в борьбе с преступностью (ст. 8 ФЗ «О прокуратуре РФ»). В сфере исполнительной власти эта функция проявляется во взаимодействии с контролирующими (Роспотребнадзор, Ростехнадзор) и правоохранительными (МВД, ФСБ, СК) органами. Прокурор координирует их усилия по выявлению и пресечению нарушений законности, особенно в сложных, межведомственных сферах (например, при реализации национальных проектов, при расходовании бюджетных средств). Координация позволяет избежать дублирования функций и повысить эффективность контрольных мероприятий.

5. Восстановительная функция. Выявив нарушение, прокурор не ограничивается констатацией факта. Он принимает меры к реальному восстановлению нарушенных прав и законных интересов. Это может выражаться в требовании отменить незаконный акт, выплатить задолженность по зарплате, предоставить жилье, провести ремонт дороги, отменить незаконное административное наказание. Восстановительная функция тесно связана с правозащитной и является ее практическим воплощением. Эффективность надзора измеряется не количеством внесенных представлений, а количеством реально восстановленных прав.

6. Информационно-аналитическая функция. Прокуратура является одним из ключевых источников информации о состоянии законности в стране. На основе анализа результатов проверок прокуроры готовят ежегодные доклады о состоянии законности, направляют информационные письма в органы власти и Президенту. Эта функция позволяет выявить системные проблемы законодательства и правоприменения, требующие законодательного решения. Таким образом, прокурорский надзор выполняет не только контрольную, но и «сигнальную» функцию, указывая законодателю на пробелы и противоречия в законах. Все функции взаимосвязаны и взаимодополняемы. Их комплексная реализация обеспечивает достижение целей прокурорского надзора — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Принципы прокурорского надзора в сфере исполнительной власти. Деятельность прокуратуры по надзору за исполнительной властью строится на системе принципов — основополагающих идей и начал, определяющих ее сущность, содержание и организацию. Принято выделять общие (конституционные) и специальные (отраслевые) принципы. Общие (конституционные) принципы:

1. Принцип законности. Это основополагающий принцип. Прокурор сам действует на основании закона и в рамках закона. Он не может выходить за пределы предоставленных ему полномочий. Вся его деятельность — от начала проверки до вынесения акта реагирования — должна строго соответствовать ФЗ «О прокуратуре РФ» и иным федеральным законам.

2. Принцип единства и централизации. Прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему. Это означает, что все прокуроры действуют на основе единого законодательства и единых методических рекомендаций Генеральной прокуратуры. Никакие региональные или местные органы власти не вправе вмешиваться в их деятельность. Принцип централизации позволяет обеспечить единообразие надзорной практики на всей территории страны, что особенно важно в условиях федеративного устройства.

3. Принцип независимости. Прокуроры независимы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Они подчиняются только закону и указаниям вышестоящих прокуроров. Этот принцип является ключевым для обеспечения объективности и беспристрастности надзора. Любое давление на прокурора недопустимо и влечет ответственность. Однако, как уже отмечалось, фактическая независимость не всегда соответствует формальной, что является одной из серьезных проблем правоприменения.

4. Принцип гласности (открытости). Прокуратура действует открыто в той мере, в какой это не противоречит требованиям федерального законодательства об охране прав и свобод граждан, государственной и иной охраняемой законом тайне. Этот принцип реализуется через отчеты прокуроров перед представительными органами, публикации в СМИ, проведение «прямых линий» с гражданами. Гласность является важным фактором общественного контроля за деятельностью самой прокуратуры.

5. Принцип внепартийности. Прокуроры не могут быть членами политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели. Создание и деятельность таких объединений в органах прокуратуры не допускаются. Этот принцип призван обеспечить политическую нейтральность и объективность прокурорского надзора.

Специальные (отраслевые) принципы прокурорского надзора:

1. Принцип наступательности. Прокурор не должен пассивно ожидать жалоб. Он обязан активно и своевременно выявлять нарушения законности. Этот принцип требует от прокурора инициативности, систематического мониторинга состояния законности. Пассивная позиция прокурора является нарушением его служебного долга.

2. Принцип всесторонности, полноты и объективности. Проверка должна быть всесторонней и полной. Прокурор не должен ограничиваться формальными вопросами. Он обязан исследовать все обстоятельства, имеющие значение для выявления нарушения, как уличающие, так и оправдывающие орган власти или должностное лицо. Объективность означает отсутствие предвзятости и предубежденности, равное отношение ко всем участникам проверки.

3. Принцип презумпции добросовестности субъекта надзора. Хотя этот принцип прямо не закреплен, он вытекает из общей концепции правового государства. До установления факта нарушения законности орган власти или должностное лицо считаются действующими законно. Бремя доказывания нарушения лежит на прокуроре. Он обязан представить доказательства нарушения, а не требовать от органа власти доказательств своей невиновности.

4. Принцип процессуальной экономии. Прокурор должен стремиться к достижению целей надзора с наименьшими затратами времени и ресурсов. Это означает, что проверка не должна быть затянутой, избыточной или чрезмерно обременительной для проверяемого органа. Важно выбрать адекватную форму реагирования: не обязательно вносить представление, если нарушение может быть устранено по предостережению или в рамках рассмотрения протеста. Совокупность общих и специальных принципов образует теоретический фундамент, на котором строится вся деятельность прокурора по надзору за исполнительной властью. Соблюдение этих принципов является необходимым условием эффективности и легитимности прокурорского надзора.

Рассмотрим также иерархию актов прокурорского реагирования. Они образуют инструментальный ряд по степени воздействия:

Представление в порядке осуществления прокурорского надзора — это надзорный акт прокурорского реагирования, вынесенный от имени государства прокурором либо его заместителем, адресуемый к компетентным органам и должностным лицам, с требованием его безотлагательного рассмотрения и принятия в установленный срок мер по устранению выявленных нарушений законов, причин и условий, способствующих им, а также привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц и сообщения прокурору в письменной форме о результатах рассмотрения его требований и принятых мерах (срок рассмотрения до 30 дней). Протест — опротестование незаконного правового акта (обязательное рассмотрение в 10 дней; при отказе — обращение в суд). Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении или направлении материалов в следственные органы. Обращение в суд — высшая форма принуждения, результат которой подлежит обязательному исполнению. Практика и эффективность. На практике прокурорский надзор показывает высокую результативность в части обоснованности актов реагирования: большая часть протестов и представлений подтверждается судами. Важные «поля» надзора — государственные и муниципальные закупки, земельные и градостроительные отношения, жилищно-коммунальная сфера, социальная защита и трудовые права. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов и превентивные проверки демонстрируют наибольший эффект в предотвращении массовых нарушений. Однако есть системные проблемы: Формализм отчетности — ориентация на количественные показатели (число проверок, актов) сокращает внимание к качеству и реальному устранению причин нарушений. Проблемы исполнения — акты реагирования зачастую исполняются формально; механизм ответственности за неисполнение (ст. 17.7 КоАП РФ). Непрозрачность внутренних актов прокуратуры — многие методики и инструкции остаются «в кулуарах», что снижает правовую определенность для проверяемых.

Предложения по совершенствованию (студенческий взгляд) Установить предельные сроки прокурорских проверок (например, 30 дней с возможностью продления) для сокращения волокиты. Повысить прозрачность ведомственных методик — обязательная публикация актов, затрагивающих права третьих лиц. Ужесточить и автоматизировать контроль за исполнением актов прокурора — единая цифровая платформа с трекингом статусов и напоминаниями. Расширить практику превентивной антикоррупционной экспертизы проектов актов, сделать ее обязательной в приоритетных сферах. Усилить гарантии независимости прокуроров на региональном уровне (механизм направления особо чувствительных материалов напрямую в Генеральную прокуратуру). Адаптировать процессуальные и материальные нормы к реалиям цифрового документооборота и обработке больших данных.

Прокурорский надзор — уникальный инструмент обеспечения единства и верховенства закона в сфере исполнительной власти. Его сила в универсальности и проактивности: прокуратура может выявить и пресечь нарушения на ранней стадии, защитить права граждан и сформировать сигналы для системных изменений. В то же время эффективность надзора зависит не столько от расширения формальных полномочий, сколько от обеспечения их реальной исполнимости: прозрачности методик, ответственности за игнорирование требований прокуратуры, цифровизации контроля и устойчивости к политическим давлениям. Только сочетание правовой строгости и институциональной технологичности позволит превратить прокурорский надзор из формального института в живой механизм защиты законности и прав граждан в условиях современного управления.

Список литературы:

1. Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 № 294-ФЗ https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/.
2. Статья 25.1. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-I (ред. от 28.12.2025) "О прокуратуре РФ". Статья 25.1 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-I. Предостережение о недопустимости нарушения закона. https://bazanpa.ru/vs-rf-zakon-n2202-1-ot17011992.
3. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" N 2202-I, ст. 8. Координация деятельности по борьбе с преступностью. https://www.zakonrf.info/zakon-o-prokurature/8/.
4. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 25.05.2026). https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/
5. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 29.12.2025) "О прокуратуре Российской Федерации". Статья 23. Протест прокурора. https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/12d7c0c90079ba7638098cb17800c404842addf7/
6. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 29.12.2025) "О прокуратуре Российской Федерации". Статья 25.1. Предостережение о недопустимости нарушения закона. https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/6b4986929aa905d89a349e24b274efdc443735a7/
7. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 29.12.2025) "О прокуратуре Российской Федерации". Статья 21. Предмет надзора. https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/2057d2b6ad00aa864dbfa2aa093412e46bf8346a/