РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

АННОТАЦИЯ

В статье исследуются особенности становления и развития института местного самоуправления в России. Автором отмечаются неоднородность и различия в правовом регулировании, доктринальном понимании и месте указанного института в различные исторические эпохи. Определятся истоки возникновения местного самоуправления в Древней Руси, анализируются теоретические концепты, в том числе: теория свободной общины, теория коммунальной власти, хозяйственная теория, общественная теория. Обстоятельно описывается система местного самоуправления в Новгородской Республике, описываются функции и полномочия специальной категории купеческого сословия (300 золотых поясов). Кроме того, предлагается авторский подход к периодизации развития института местного самоуправления в России, с учетом релевантных исторических фактов, который включает следующие этапы: догосударственный период, монархический период, советский период, современный период. Преемственность, которая существовала в догосударственный и монархический периоды, фактически, прекратило свое существование с наступлением советского периода, ознаменовавшего радикальное изменение отношений в системе управления государством. Решение местных вопросов опосредованно решалось вышестоящими органами государственного управления, устанавливающих политику и задачи на местах. При этом современный этап, отличающийся от советского в методах и способах решения местных вопросов, все еще находится в периоде формирования.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы государственной власти, конституционное право.

Местное самоуправление в России, как институт конституционного права, имеет ряд особенностей, связанных с его развитием и становлением в государстве. В разные периоды времени можно говорить о различии в подходе как правового регулирования, так и доктринальных воззрений на данный институт, равно как и неоднородность мер по его нормативному закреплению.

Заявленная в настоящем исследовании тема неоднократно становилась предметом изучения представителями различных наук (социологии, политологии, экономики и пр.), при этом некоторые исследователи до сих пор отмечают фрагментарность изучения именно исторической компоненты в развитии местного самоуправления[5]. По этой причине выявление историко-правовых особенностей развития указанного выше института представляет актуальность. Исторически корнями данный вопрос уходит еще к XII веку, когда сформировалась модель самоуправления в Великом Новгороде, где проживали ассимилировавшиеся племена (карело-финские, финно-угортсские, балтские)[2]. Теоретическое же осмысление местного самоуправления началось, пожалуй, позднее. Так, И.И. Овчинников справедливо отмечает, что первой теорией, объясняющей сущность такого правового институт,а стала теория свободной общины, которая зиждилась на исследованиях таких видных ученых как Гербер, Арене, Ресслер и др. Они утверждали, что есть естественные права человека, а управление общины, свободное от посягательства иных лиц, является составной частью таких прав. Сама природа управления должна основываться на принципе справедливости и равенства[8]. Есть и черты, которые выделяли в рамках этой теории применительно к общинам:

Специфические органы управления, которые могли и не иметь четкого разделения на сферы регулирования;

Разделение функций между представителями общины происходило на основе свободных, самостоятельных принципов справедливости и независимости;

Лица, осуществляющие управленческие функции внутри общины, необязательно были связаны с органами государства;

Классическое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную представителями теории свободной общины дополнялось четвертой – коммунальной (общинной) властью.

Несколько позднее появилась и иная теория, которая учитывала положения уже отмеченной теории свободной общины, – хозяйственная. Ее отличием было то, что в рамках общины выполняются осуществление иной от государства деятельности. Разрешение задач, которые не относятся к спектру государственных. Если быть совсем уж точным, то их значение,с точки зрения государства, не представляет значимости, а потому и может осуществляться вне рамок его регулирования. То есть появлялось, так называемое, хозяйственное (коммунальное) управление, которое и отличалось от политического [3]. Конечно, такой подход получил широкое распространение в обществе, при этом у такой теории был и ряд недостатков:

– строго говоря община занималась не только «хозяйственными делами», но и выполняла иные функции, которые имели значение для государства (например, создание и поддержание в надлежащем состоянии объектов транспортной инфраструктуры, противопожарные меры, социальные услуги и функционирование медицинских учреждений) [8];

– провести разграничение между государственными и общинными задачами достаточно сложно, зачастую здесь возникали разногласия;

– необходимость государственного регулирования была объективно необходимым элементом для нормального функционирования такой социальной единицы.

В этой связи стало закономерным появление новой теории, которая как бы соединила положения теории свободной общины и хозяйственной теории, – общественной теории. Ее концепция заключалась в том, чтобы разделить «местное общество» и государство, чтобы «каждое ведало только собственные интересы»[6]. Эта теория стала пользоваться значительной популярностью в странах Европы, Россия не стала исключением. Представления о наличии у общины естественных, неотчуждаемых прав стали основой политических воззрений XIX века.

При этом, думается, что более обоснованной все же является теория юридическая, представителями которой были видные отечественные юристы Н. Коркунов, Б. Чичерин и другие[7]. Ее суть заключалась в том, что происходило разделение и разграничение функций органов государственных и органов самоуправления. Государство наделяла последние целым рядом полномочий, необходимых для нормального функционирования общины. Это наделение и выражало независимость и неприкосновенность органов местного самоуправления.

Исторически периодизацию местного самоуправления в России можно представить следующим образом:

Догосударственный период (охватывает промежуток времени вплоть до XVI века);

Местное самоуправление в монархический период (некоторые учены подразделяют его на подпериоды: с XVI века по XVIII век и с 60-х годов XVIII века по 1917 год);

Советский период (продолжительностью с 1917 по 1993 гг.);

Современный период (охватывает временные рамки с 1993 г. по настоящее время, формирование и трансформация данного этапа все еще не окончена).

Догосударственный период характеризуется разнородностью в регулировании и отсутствием строго определенных функций местного самоуправления. Вместе с тем в этом контексте нельзя вновь не упомянуть Новгородскую Республику (просуществовала вплоть до 1478 г.). Пожалуй, Новгород стал одним из первых в отечественной истории регионов, который уделил значительное внимание определению функций внутри собственной системы управления как «квазигосударством», так и общиной.

Среди таких отличий полагаем необходимым отметить наличие, во-первых, купцов (торговые люди), именно им в иерархии было отведено особое место. Историки до сих пор спорят, однако многие склонны считать, что управление делами государственными осуществлялось элитой торговой когорты, которую называли 300 золотых поясов. Они решали наиболее важные для развития права и государственности вопросы, в том числе и о заключении торговых соглашений с представителями других стран[10]. Не менее важным является и тот факт, что каждый из представителей этого сословия отличался своей репутацией в обществе. Им же и отводились функции местного самоуправления, так как если один из купцов брал на себя какое-либо обязательство, он его исполнял, ведь неисполнение означало потерю репутации, а, следовательно, и возможностей развития своей деятельности. По аналогии с Новгородом существовала похожая система местного самоуправления и в Псковской Республике. Исторических данных об особенностях устройства права и государства здесь гораздо меньше, чем по Новгородской республике, однако категория репутации и ее роль при осуществлении функций такого управления не вызывает сомнений.

В XVI веке происходит кардинальное изменение местного самоуправления, так как отменяется существовавшая продолжительное время система кормлений, вместо нее появляются губные управления, а затем и вовсе земское самоуправление (в рамках такой системы князья наделяли полномочиями определенных лиц, получавших за исполнение своих полномочий содержание) [9].

В XVII веке на территории городов и уездов образованы воеводские управления, которые выступают связующим звеном между центральной властью и властью местной. В этот же период времени появляются и старосты, избираемые населением (такая модель пользуется относительной популярностью, вопросы, которые разрешались избранными лицами не затрагивали, как правило, политические вопросы) [5]. Затем изменения в систему местного самоуправления вносились с большей периодичностью. Отметим здесь и сущностные реформы в середине XIX века, ознаменованные проведением земской и городской реформы. Появилась система из 2 звеньев: сельских обществ (решения операционных и хозяйственных вопросов) и волостей (непосредственное управление).

Кардинально система местного самоуправления изменилась в XX веке с установлением советской власти. Здесь произошли коренные изменения, полагаем возможным выделить следующие отличительные особенности этого периода:

Отношения внутри системы имели характер «власть-подчинение» с принципом диктатурой пролетариата, власть имела строго централизованный характер, отступление от указанного принципа ни в коем случае не допускалось;

Отмечалось наличие низших звеньев в системе управление, но при этом самостоятельностью они не обладали;

Вышестоящие органы определяли политику и задачи на местах, советы депутатом были зависимы от исполкомов, в законодательстве советского периода понятие «местное самоуправление» в принципе отсутствует [1].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что теоретическое осмысление местного самоуправления охватывает достаточно продолжительный период времени. При этом фактическое появление и функционирование системы такого управления приходится на более ранний исторический промежуток. Периодизация системы местного самоуправления охватывает 4 исторических этапа: догосударственный, монархический, советский и современный. Различия в регулировании и становлении самоуправления в них очевидны, что не умаляет значимость их формирования для современной правовой системы Российской Федерации.

Список литературы:

1. Бурмистрова Ю. Ю., Местное самоуправление периода Советского государства: историко-правовой аспект / Ю. Ю. Бурмистрова, А. А. Микерин. — Текст : непосредственный // Вестник Казанского юридического института МВД России. — 2024. — № 3. — С. 20-23.
2. Гнедина, М. А. Этапы развития самоуправления в России: историко-правовой аспект / М. А. Гнедина. — Текст : непосредственный // СибСкрипт. — 2015. — № 4-2. — С. 211.
3. Горбатюк, Е. С. Основные теории местного самоуправления: аналитический обзор  / Е. С. Горбатюк. — Текст : непосредственный // Вестник Санкт-Петербургского университета. Международные отношения. — 2015. — № 1. — С. 23.
4. Григорьев, Е. Г. Влияние воеводской системы на развитие местного самоуправления / Е. Г. Григорьев. — Текст : непосредственный // Экономика и право. XXI век. . — 2025. — № 2. — С. 75.
5. Иваненко, И. Н. Этапы становления и развития законодательства о местном самоуправлении в России (историко-правовой и теоретический аспекты) : специальность 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве» : диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Иваненко И.Н.  ; Кубанский гос. аграрный ун-т. — Краснодар, 2008. — 185 с. — Текст : непосредственный.
6. Коркунов, Н. М. Русское государственное право / Н. М. Коркунов. — СПб., 1909. — 489 с. — Текст : непосредственный.
7. Кусраева, С. В. Развитие правовой доктрины о местном самоуправлении / С. В. Кусраева, М. К. Кочесокова, Д. В. Айрян. — Текст : непосредственный // Форум молодых ученых. — 2017. — № 2 (6). — С. 143.
8. Овчинников, И. И. Местное самоуправление в Российской Федерации (теоретические, исторические и правовые аспекты) / И. И. Овчинников. — М. : Консалтбанкир, 2018. — 23 с. — Текст : непосредственный.
9. Стуколова, Л. С. Система кормления в Древней Руси: историко-правовой аспект / Л. С. Стуколова, С. Л. Ямщикова, Р. Р. Олейник. — Текст : непосредственный // Аграрное и земельное право. — 2024. — № 10. — С. 39-40.
10. Чебаненко, С. Б. Основные черты вечевого правосудия в Древней Руси / С. Б. Чебаненко // Rossica Antiqua. – 2013. – № 2. – С. 64-104.