ДОБРОСОВЕСТНОЕ ЗАБЛУЖДЕНИЕ ЗАСТРОЙЩИКА О ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ ОГРАНИЧЕНИЯХ КАК ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ: ПРИНЦИП ЭСТОППЕЛЯ И «ФИГУРА УМОЛЧАНИЯ» ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

АННОТАЦИЯ

Институт самовольной постройки в российском гражданском праве традиционно балансирует между формальным критерием (отсутствие разрешения — снос) и охранительным (сохранение объекта). В статье обосновывается новый юридический критерий легализации — длительное молчание публичной администрации, осведомлённой о строительстве, но не принимавшей мер к его пресечению. Такое бездействие формирует у застройщика добросовестное заблуждение относительно законности возводимого объекта. Авторы доказывают, что пассивное поведение уполномоченных органов должно рассматриваться как юридически значимый факт, блокирующий требование о сносе на основе принципа эстоппеля и запрета противоречивого поведения. Предлагается теоретическая модель защиты застройщика, действовавшего в условиях информационной неопределённости, созданной государством.

Ключевые слова: самовольная постройка, добросовестность застройщика, легализация, градостроительные ограничения, фигура умолчания, публичная администрация, принцип эстоппеля.

Проблема самовольного строительства в России не сводится к формальному наличию или отсутствию разрешительной документации. Она представляет собой конфликт между стабильностью гражданского оборота, требующей сохранения созданных объектов, и незыблемостью публичного правопорядка, основанного на нормах градостроительного регулирования. Статья 222 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) неоднократно реформировалась, однако до сих пор не даёт однозначного ответа на следующий вопрос: каковы правовые последствия ситуации, когда застройщик действовал открыто, а уполномоченные органы в течение длительного времени не предъявляли к нему претензий?

В классической цивилистике категория «добросовестность» традиционно понимается как субъективное состояние лица — «не знал и не мог знать» (ст. 302 ГК РФ). Однако, как справедливо отмечал Е.А. Суханов, добросовестность — понятие оценочное, не сводимое к механической констатации знания или незнания фактов [1, с. 240]. В контексте самовольного строительства это требует перехода от субъективного критерия к объективному: анализу должна подвергаться не только внутренняя уверенность застройщика, но и внешняя среда, формировавшая его поведение.

Если публичная администрация располагала информацией о строительстве (например, по данным дистанционного зондирования земли, актам муниципального контроля, аэрофотосъёмке), но не принимала мер к его пресечению, такое молчание создаёт у гражданина разумные ожидания правомерности его действий. В.П. Грибанов подчёркивал, что «осуществление субъективного права не должно вступать в противоречие с его социальным назначением» [2, с. 45], а социальное назначение власти состоит в своевременном информировании участников оборота о существующих запретах.

Доктрина добросовестного заблуждения в данном контексте может рассматриваться как самостоятельное основание для отказа в сносе. Застройщик, введённый в заблуждение пассивным поведением уполномоченных органов, не должен нести негативные последствия ошибки, допущенной самой администрацией. С.С. Алексеев указывал на необходимость «социально-нравственной обоснованности правовых решений» [3, с. 189].

Решение о сносе постройки, которую администрация «не замечала» в течение нескольких лет, не отвечает этому требованию.

В.Ф. Яковлев неоднократно отмечал, что публично-правовые образования, вступая в гражданские отношения, не должны пользоваться преимуществами своей властной природы [4, с. 178]. Следовательно, и государство, и гражданин в споре о самовольной постройке должны оцениваться по единым стандартам: если гражданин не вправе ссылаться на собственное недобросовестное поведение, то и администрация не может извлекать выгоду из своего бездействия.

Принцип эстоппеля как основание ограничения права на снос;

В.В. Витрянский обоснованно указывал, что введение правил об эстоппеле в российское законодательство является объективной необходимостью для обеспечения стабильности гражданского оборота [5, с. 28]. Эстоппель в частном праве означает, что сторона, своим поведением создавшая у контрагента определённые ожидания, не вправе впоследствии их разрушать. Ничто не препятствует применению этого принципа к публичным субъектам.

«Фигура умолчания» должна признаваться полноценным основанием для отказа в сносе по следующим фундаментальным основаниям:

Во-первых, принцип равенства участников гражданских правоотношений (ст. 1 ГК РФ). Если частное лицо, длительно бездействовавшее в ситуации, когда оно должно было защитить своё право, лишается судебной защиты (например, в силу истечения срока исковой давности), то и публичный орган не должен находиться в привилегированном положении.

Во-вторых, принцип недопустимости злоупотребления правом (ст. 10 ГК РФ). Предъявление иска о сносе постройки спустя годы после завершения строительства при доказанном знании администрации и её бездействии может квалифицироваться как осуществление права исключительно с намерением причинить вред.

В-третьих, конституционный принцип соразмерности ограничения прав. Снос постройки как крайняя мера применим лишь тогда, когда менее обременительные способы защиты публичного интереса невозможны. Если публичный орган сам способствовал нарушению своим бездействием, он не вправе перекладывать все неблагоприятные последствия на застройщика.

Юридические критерии признания «фигуры умолчания» основанием для легализации самовольной постройки.

Для того чтобы длительное бездействие публичной администрации приобрело значение юридического факта, блокирующего требование о сносе самовольной постройки, необходимо одновременное наличие двух групп обстоятельств: объективной осведомлённости уполномоченного органа и внешне выраженного добросовестного поведения застройщика. Указанные критерии имеют не фактический, а нормативно-оценочный характер и подлежат доказыванию в рамках гражданского судопроизводства.

Юридически значимая осведомлённость органа публичной власти означает, что последний располагал реальной возможностью установить факт незаконного строительства и применить предусмотренные законом меры пресечения, однако в разумный срок этого не сделал.

Такая осведомлённость презюмируется при наличии одного или нескольких доказательств:

- актов плановых (внеплановых) осмотров земельного участка, проведённых органом муниципального или государственного земельного контроля;

- материалов дистанционного зондирования земли, аэрофотосъёмки или иных данных, полученных в рамках осуществления администрацией своих мониторинговых функций;

- официальных ответов на запросы застройщика или третьих лиц, из которых следует, что органу было известно о возводимом объекте;

- зарегистрированных жалоб соседей или иных лиц, содержащих информацию о строительстве, с доказательствами их получения администрацией;

- фактов выдачи технических условий на подключение к сетям инженерно-технического обеспечения, поскольку такие действия невозможны без признания существования объекта.

При этом молчание администрации в отношении открыто ведущегося строительства в течение не менее двух лет с момента, когда орган достоверно узнал или должен был узнать о нём, порождает у застройщика охраняемую законом уверенность в отсутствии возражений со стороны публичной власти. Такая уверенность по своей правовой природе сходна с разумными ожиданиями, признаваемыми в доктрине гражданского и административного права.

Добросовестность и открытость поведения застройщика как условие судебной защиты.

В отличие от классического понимания добросовестности как «незнания», в предлагаемой конструкции акцент переносится на объективно выраженное поведение застройщика, которое должно быть: открытым — строительство не скрывалось, не маскировалось, не осуществлялось в ночное время или иными способами, направленными на уклонение от контроля; последовательным — застройщик предпринимал действия, свидетельствующие о его намерении действовать правомерно, даже если формальное разрешение отсутствовало; непротиворечивым — поведение застройщика не должно создавать оснований для вывода о злоупотреблении правом (ст. 10 ГК РФ).

При доказанности обоих элементов — осведомлённости администрации и добросовестной открытости застройщика — к отношениям сторон подлежит применению принцип эстоппеля как общеправовой запрет на противоречивое поведение. Публичная администрация утрачивает право требовать сноса постройки, даже если формальные основания, предусмотренные ст. 222 ГК РФ, на первый взгляд присутствуют.

Такое решение соответствует: принципу равенства участников гражданских правоотношений (ст. 1 ГК РФ), поскольку не допускает извлечения выгоды из собственного бездействия; запрету злоупотребления правом (ст. 10 ГК РФ), исключая заведомо недобросовестное осуществление властных полномочий; конституционному принципу пропорциональности (соразмерности), не позволяя сносу стать чрезмерным и неоправданным ограничением права собственности. Доктрина добросовестного заблуждения застройщика, основанная на длительном молчании осведомлённой публичной администрации, является самостоятельным и юридически значимым основанием для отказа в сносе самовольной постройки. Данная модель может быть закреплена на уровне разъяснений Верховного Суда РФ, а в перспективе — в тексте ст. 222 ГК РФ. Предлагается следующая редакция пункта 3¹ статьи 222 ГК РФ:

«Снос самовольной постройки не допускается, если уполномоченный орган, достоверно зная о строительстве, в течение длительного времени (не менее двух лет с момента завершения строительства) не предпринимал мер по его пресечению, и такое бездействие сформировало у застройщика разумную уверенность в правомерности его действий, при условии, что застройщик действовал открыто и не скрывал факта строительства».

Внедрение этого правила не создаёт угрозы правопорядку, поскольку базируется на признанных цивилистической доктриной принципах добросовестности, эстоппеля и соразмерности. Напротив, оно стимулирует административные органы к своевременному осуществлению контрольных функций, что в конечном счёте укрепляет законность в сфере строительства.

Список литературы:

1. Суханов Е.А. Гражданское право: учебник: в 4 т. / отв. ред. Е.А. Суханов. — 2-е изд. — М.: Статут, 2019. — Т. 1. — 576 с.
2. Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. — М.: Статут, 2001. — 411 с.
3. Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. — 2-е изд. — М.: Проспект, 2011. — 576 с.
4. Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. — М.: Статут, 2006. — 240 с.
5. Витрянский В.В. Реформа российского гражданского законодательства: промежуточные итоги. — М.: Статут, 2017. — 430 с.
6. Сарбаш С.В. Эстоппель в гражданском праве России. — М.: Статут, 2019. — 320 с.