ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ

АННОТАЦИЯ

Современные условия развития государства, характеризующиеся усложнением международной обстановки, ростом угроз национальной безопасности, а также необходимостью модернизации вооружённых сил и инфраструктуры безопасности, обусловливают повышенное внимание к правовому режиму земель, используемых в оборонных и охранных целях. Актуальность исследования особенностей правового статуса земель обороны и безопасности также связана с необходимостью разрешения практических проблем.

Ключевые слова: Земли, оборона, безопасность, земельное право, территории, вооруженные силы, правовая природа.

В системе категорий земель, установленной Земельным кодексом Российской Федерации, а также в структуре всего национального земельного фонда, земли обороны и безопасности занимают не просто особое, а исключительное, стратегическое положение, и исторически формирование данной категории было обусловлено необходимостью обеспечения суверенитета и территориальной целостности государства, что берет свое начало еще в советский период, когда земли, предоставленные для нужд армии и флота, находились в режиме особой охраны и строгой централизации, а в современной России, с принятием в 2001 году нового Земельного кодекса, произошла кодификация этих норм. В соответствии со статьёй 7 ЗК РФ, земли в Российской Федерации подразделяются на семь категорий в зависимости от их целевого назначения, и земли обороны и безопасности выделены в самостоятельную, седьмую по счету, категорию, что подчеркивает их особое значение и специфику правового регулирования, ставя их в один ряд с такими фундаментальными категориями, как земли сельскохозяйственного назначения или земли населенных пунктов, однако, в отличие от последних, правовой режим земель обороны и безопасности подчинен не задачам экономического развития или удовлетворения жилищных нужд граждан, а исключительно задачам поддержания обороноспособности страны и защиты основ конституционного строя.

Согласно статье 93 ЗК РФ, к землям обороны и безопасности относятся земли, которые предоставлены для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и данная формулировка носит обобщённый, рамочный характер и охватывает широкий круг земельных участков, используемых различными государственными органами и структурами, выполняющими функции по защите государства, включая не только участки, занимаемые Министерством обороны, но и земли, находящиеся в ведении Федеральной службы безопасности, Федеральной службы охраны, Федеральной службы войск национальной гвардии, а также иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная или приравненная к ней служба. Правовая природа земель обороны и безопасности определяется их ярко выраженным публично-правовым назначением, и в отличие от земель сельскохозяйственного назначения, основная функция которых заключается в производстве продуктов питания и удовлетворении продовольственных потребностей населения, или земель населённых пунктов, предназначенных для проживания граждан и размещения объектов социально-культурного назначения, земли обороны и безопасности служат реализации конституционных обязанностей государства по защите Отечества, что исключает их использование в качестве товара в гражданском обороте в том смысле, который придается этому понятию в гражданском законодательстве [4]. Следует отметить, что земли обороны и безопасности не всегда используются непосредственно для размещения военных объектов, а в ряде случаев они выполняют вспомогательные, но критически важные функции, связанные с обеспечением режима охраны, созданием санитарно-защитных и охранных зон, размещением инженерной и транспортной инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность воинских частей и соединений, таким образом, земли обороны и безопасности представляют собой особую категорию земель, предназначенную для выполнения задач по обеспечению национальной безопасности, обороноспособности и защиты государственного суверенитета.

Правовое регулирование земель обороны и безопасности носит комплексный, многоуровневый характер и осуществляется нормами различных отраслей права, причем основополагающее значение имеют нормы конституционного и земельного законодательства, которые дополняются положениями административного, военного, экологического, градостроительного и даже налогового права в части льгот по земельному налогу для данной категории земель. Конституция Российской Федерации закрепляет основы правового режима земли как важнейшего природного ресурса и одновременно устанавливает обязанность государства обеспечивать оборону и безопасность страны, и в статье 71 Конституции РФ вопросы обороны и безопасности отнесены к исключительному ведению Российской Федерации, что предопределяет федеральный характер регулирования земель обороны и безопасности, а субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не вправе принимать нормативные акты, противоречащие федеральному законодательству в данной сфере, а их полномочия по распоряжению такими землями строго ограничены.

Земельный кодекс РФ является основным источником правового регулирования данной категории земель, однако важное значение имеют также специальные федеральные законы, в частности Федеральный закон «Об обороне», который определяет правовые основы деятельности Вооружённых Сил Российской Федерации и иных воинских формирований, и нормы данного закона непосредственно связаны с использованием земельных участков для размещения военных объектов, полигонов, арсеналов и инфраструктуры, обеспечивающей боевую готовность армии. Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» регулирует использование земель, расположенных в пограничной зоне, устанавливая особые режимы их использования и строгие ограничения прав граждан на въезд, проживание и ведение хозяйственной деятельности в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль государственной границы, а кроме того, правовой режим земель обороны и безопасности детализируется в подзаконных нормативных правовых актах, включая указы Президента РФ как Верховного Главнокомандующего, постановления Правительства РФ, например, о порядке перевода таких земель в другие категории, а также многочисленные приказы федеральных органов исполнительной власти, таких как Минобороны, ФСБ, Росгвардия, регламентирующие внутренний порядок землепользования на ведомственных территориях [5].

Земли обороны и безопасности являются неоднородной категорией и включают в себя различные по функциональному назначению, режиму охраны и структуре земельные участки, и их классификация имеет важнейшее значение для определения конкретного правового режима и порядка использования. К основным видам земель обороны и безопасности относятся земли, используемые для нужд Вооружённых Сил Российской Федерации, которые являются наиболее обширной и многочисленной группой, включающей земельные участки, предоставленные для размещения военных городков с казарменно-жилищным фондом, учебных центров и военных академий, полигонов, включая ракетные и танковые, аэродромов государственной авиации, военных портов и баз Военно-Морского Флота, складов вооружения, боеприпасов и ракетного топлива, и эти земли имеют наиболее строгий режим использования, охраны и секретности; земли пограничной инфраструктуры, которые используются для обеспечения охраны Государственной границы Российской Федерации и могут включать участки, на которых размещаются пограничные заставы и отделения, инженерные сооружения в виде заграждений и контрольно-следовой полосы, контрольно-пропускные пункты через границу, а также прилегающие охранные зоны, где вводятся дополнительные ограничения хозяйственной деятельности; земли органов безопасности, к которым относятся земельные участки, используемые федеральными органами безопасности, такими как ФСБ, СВР, ФСО, для выполнения возложенных на них задач, включая защиту конституционного строя, борьбу с терроризмом, разведывательную и контрразведывательную деятельность, а также территории объектов «ядерного щита», центры специальной связи и правительственной связи; и земли оборонной промышленности, которые используются для размещения предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса, научно-исследовательских учреждений, испытательных центров и полигонов, где разрабатываются и испытываются новые виды вооружения, причем правовой режим этих земель часто сочетает в себе промышленное зонирование с элементами режимных ограничений.

Одной из ключевых особенностей правового статуса земель обороны и безопасности является специфика форм собственности, и в соответствии с земельным законодательством такие земли, как правило, находятся в исключительной федеральной собственности, что обусловлено необходимостью централизованного стратегического управления, мобилизационной готовности и строгого контроля за их использованием, причем передача таких земель в частную собственность не допускается, что соответствует положениям статьи 27 ЗК РФ об ограничении оборотоспособности отдельных категорий земель, и более того, большинство земельных участков в составе этой категории изъяты из оборота полностью, например, территории, где размещены пусковые установки стратегических ракет, объекты хранения ядерных боеприпасов, а ограниченно оборотоспособные земли в этой категории могут предоставляться лишь ограниченному кругу лиц, вместе с тем допускается предоставление земель обороны и безопасности в пользование государственным учреждениям, казенным предприятиям и организациям на праве постоянного бессрочного пользования или долгосрочной аренды, а для нужд военнослужащих могут предоставляться служебные наделы.

Правовой режим земель обороны и безопасности характеризуется совокупностью специальных правил и ограничений, отличающих их от иных категорий земель, и земельные участки данной категории, как правило, изъяты из гражданского оборота или ограничены в нём, что означает невозможность их свободного отчуждения, залога, передачи в качестве вклада в уставные капиталы коммерческих структур или иного использования в частных интересах, причем предоставление земель обороны и безопасности осуществляется исключительно на основании решений уполномоченных органов государственной власти, а самовольное занятие таких земель или их использование не по целевому назначению недопустимо и влечет за собой административную либо уголовную ответственность. На землях обороны и безопасности могут устанавливаться запретные и охранные зоны, режимные территории, зоны с ограниченным доступом, что влечёт дополнительные ограничения прав граждан и юридических лиц [6, c. 56-58], и использование земель обороны и безопасности связано с необходимостью ограничения отдельных прав и свобод граждан, к таким ограничениям относятся ограничение права свободного передвижения в виде въезда по пропускам, запрет на ведение хозяйственной деятельности, включая охоту, рыболовство, вырубку леса, в пределах закрытых военных городков и полигонов, а также ограничения на строительство и землепользование на прилегающих территориях, например, введение запрета на строительство высотных объектов в районе аэродромов или ограничение на прокладку коммуникаций. Однако данные ограничения должны соответствовать принципам законности, необходимости и соразмерности, и в случае изъятия земельных участков для нужд обороны, например, при расширении полигонов, государство обязано обеспечить предварительное и равноценное возмещение убытков правообладателям изъятых земель, включая упущенную выгоду.

Отдельного внимания заслуживает экологический аспект правового режима земель обороны и безопасности, поскольку использование таких земель нередко связано с повышенной нагрузкой на окружающую среду: проведение учебных стрельб, эксплуатация ракетного топлива, захоронение отходов военного производства, нарушение почвенного покрова тяжелой техникой, что требует строгого соблюдения норм экологического законодательства [7, с. 50-53], и на землях обороны и безопасности должны обеспечиваться меры по охране почв, водных объектов и растительного мира, а также по рекультивации земель после прекращения их использования, например, после закрытия полигонов, и в последние годы законодательство усилило требования к военным ведомствам в части проведения государственной экологической экспертизы перед предоставлением земельных участков под крупные военные объекты.

К числу наиболее распространённых проблем правоприменительной практики относятся отсутствие четко установленных границ, поскольку многие земельные участки обороны не поставлены на кадастровый учет, что создает конфликты с органами местного самоуправления и соседними землепользователями. Так, Арбитражный суд Московского округа в постановлении от 21 сентября 2021 г. по делу № А41-19873/2020 [8] рассматривал спор между администрацией городского округа и квартирно-эксплуатационным управлением Минобороны, где из-за отсутствия сведений о границах военного лесничества в ЕГРН муниципалитет сформировал участок под жилую застройку непосредственно на территории, занятой защитными сооружениями, что привело к признанию постановления органа местного самоуправления недействительным и сносу самовольных построек. В другом случае (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 03.06.2022 по делу № А53-29521/2021) [9] суд обязал региональное управление Росреестра и ФГКУ «Северо-Кавказское ТУИО» Минобороны устранить пересечение границ земель населенного пункта с ранее учтенным земельным участком под военным полигоном, возникшее исключительно вследствие отсутствия координатного описания границ полигона в советский период межевания. Аналогичная правовая позиция выражена в Определении Верховного Суда РФ № 308-ЭС20-11342 [10], где коллегия указала на недопустимость ущемления прав смежных землепользователей, включая садоводческие товарищества, расположенные вплотную к неотмежеванным землям Минобороны, и предписала в приоритетном порядке осуществить кадастровый учет именно земель обороны для прекращения пограничных споров; неэффективное использование высвобождаемых военных земель, когда при сокращении вооруженных сил или выводе воинских частей огромные площади военных городков, аэродромов остаются бесхозными, требуют консервации или сложной процедуры передачи в муниципальную собственность для дальнейшего вовлечения в гражданский оборот; сложности перевода земель в иные категории, так как процедура перевода земель обороны в земли населенных пунктов или промышленности занимает годы из-за бюрократических проволочек и необходимости соблюдения секретности; а также конфликт публичных и частных интересов, когда земли обороны фактически используются гражданами под индивидуальное жилищное строительство, но юридически находятся в ведении Министерства обороны, что создает социальную напряженность. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 19.10.2021 № 4-КГ21-31-К1 [11] рассмотрено дело о сносе жилого дома, возведенного гражданином на земельном участке, который входил в границы военного городка и находился в собственности Российской Федерации, при этом суд указал, что длительное бездействие уполномоченных органов по оформлению прав на землю не порождает у гражданина права на сохранение самовольной постройки, однако в подобных ситуациях необходимо учитывать баланс интересов и возможность предоставления компенсации за счет казны. Еще одним показательным примером является Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15.03.2022 № Ф09-876/22 по делу № А60-23451/2021 [12], в рамках которого рассматривался спор между садоводческим товариществом и Министерством обороны о признании права собственности на земельные участки, занятые дачными строениями с 1970-х годов: суд отказал в иске, сославшись на то, что земли обороны являются ограниченными в обороте, а приобретательная давность на них не распространяется, что привело к угрозе массового сноса построек и вызвало широкий общественный резонанс. Решение указанных проблем требует комплексного подхода, включающего совершенствование законодательства в части упрощения порядка передачи высвобождаемых земель, развитие кадастрового учёта с использованием современных геоинформационных систем, а также повышение прозрачности управленческих решений в рамках взаимодействия военного ведомства и органов местного самоуправления.

В условиях современных геополитических реалий значение земель обороны и безопасности возрастает многократно, наблюдается тенденция к расширению границ существующих полигонов, созданию новых логистических центров для нужд армии, и с 2022 года в земельное законодательство вносились изменения, направленные на ускорение процедур изъятия земельных участков для государственных нужд в целях обороны, а также активно развивается институт охранных зон вокруг военных объектов, которые теперь могут устанавливаться на значительном удалении от самого участка, ограничивая хозяйственную деятельность гражданских лиц в целях безопасности [13].

Земли обороны и безопасности являются стратегически важной и одной из самых сложных по правовой структуре категорий земельного фонда Российской Федерации, их правовой статус характеризуется особым публично-правовым назначением, ограниченной оборотоспособностью, фактическим изъятием из свободного гражданского оборота, усиленным режимом охраны и строгой централизацией управления на федеральном уровне, и эффективное правовое регулирование земель обороны и безопасности возможно только при условии строгого соблюдения законодательства, баланса интересов государства в лице силовых ведомств и общества, местных сообществ, а также учёта экологических и социально-экономических факторов, причем совершенствование правового режима данной категории земель, внедрение механизмов цифровизации кадастрового учета и оптимизация процедур передачи высвобождаемых участков являются важнейшими направлениями развития современного земельного права и гарантией обеспечения национальной безопасности страны.

Список литературы:

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4147.
2. Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 23. – Ст. 2750.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. – 1993. – № 84. – 04 мая.
4. Боголюбов С. А., Земельное право: учебник / под ред. С. А.Боголюбова. — 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2019. — 560 с.
5. Романова Г. В., Земельное право: курс лекций для бакалавров. — М.: ЮСТИЦИЯ, 2016. — 464 с.
6. Переплетчиков А. М., Кузьмина М. В. Проблемы правового регулирования земельных участков, используемых в интересах национальной безопасности // Студенческий вестник. – 2021. – № 47-4 (182). – С. 56–58.
7. Бояркин А. А., Кузьмина М. В. Проблемы правового регулирования земель обороны и безопасности и их правовой статус // Молодой ученый. – 2021. – № 553 (395). С. 50-53.
8. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21 сентября 2021 г. по делу № А41-19873/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
9. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 03 июня 2022 г. по делу № А53-29521/2021 // СПС «КонсультантПлюс».
10. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 2020 г. № 308-ЭС20-11342 // СПС «КонсультантПлюс».
11. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 октября 2021 г. № 4-КГ21-31-К1 // СПС «КонсультантПлюс».
12. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15 марта 2022 г. № Ф09-876/22 по делу № А60-23451/2021 // СПС «КонсультантПлюс».
13. Крассов О. И. Земельное право : учебник / О. И. Крассов. – 5-е изд., перераб. и доп. – Москва : Норма : ИНФРА-М, 2023. – 560 с.
14. Грачёва О. С., Романова А. А. (ред.), Особенности юридической ответственности за земельные правонарушения: учебное пособие. — М.: Русайнс, 2019. — 368 с.
15. Романова Г. В. Проблемы кадастрового учета земель Министерства обороны Российской Федерации / Г. В. Романова // Экологическое право. – 2021. – № 2. – С. 22–27.
16. Галиновская Е. А. Особенности правового режима земель, ограниченных в обороте в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2021. – № 9 (240). – С. 17–26. – ISSN 2072-4098.