ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ПЛАНА ЗАСТРОЙКИ ГОРОДА

LEGAL FEATURES OF FORMING A CITY DEVELOPMENT PLAN

Afonin Ilya Sergeevich

3rd year student, "Jurisprudence", Orenburg Institute – branch of the Moscow State Law University named after O.E. Kutafin,

Russia, Orenburg

Kuzmina Maria Vyacheslavovna

Scientific adviser, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Department of Business and Labor Law, Orenburg Institute – branch of the Moscow State Law University named after O.E. Kutafin,

Russia, Orenburg

АННОТАЦИЯ

В статье исследуются правовые особенности формирования плана застройки муниципальных образований в Российской Федерации. На основе анализа градостроительного законодательства, судебной практики и конкретного кейса (планируемое строительство кладбищенского комплекса с крематорием в Оренбургском районе) выявляются системные пробелы нормативного регулирования: разрыв между генеральным планом и правилами землепользования и застройки, деформация института публичных слушаний, отсутствие обязательной оценки санитарно-защитных зон на этапе планирования. Автором рассматриваются распространенные методы обхода установленных требований (фрагментарное изменение ПЗЗ, использование механизмов комплексного развития территорий, подмена публичных слушаний общественными обсуждениями). В заключении формулируются предложения по совершенствованию законодательства, направленные на восстановление баланса между инвестиционными интересами и правом граждан на благоприятную окружающую среду.

ABSTRACT

The article analyzes the legal problems of forming development plans for municipal entities in the Russian Federation. Based on the analysis of legislation, judicial practice, and a case study on the construction of a cemetery with a crematorium in the Orenburg region, systemic gaps were identified: a gap between the master plan and the PPP, a distortion of public hearings, and the absence of a mandatory assessment of sanitary protection zones. Methods of circumventing requirements (fragmented changes to the PPP, CRP, and the substitution of hearings with discussions) were examined. Proposals were formulated to restore the balance between investments and the right of citizens to a favorable environment.

Ключевые слова: план застройки, правила землепользования и застройки, градостроительный регламент, генеральный план, публичные слушания, общественные обсуждения, крематорий, санитарно-защитная зона, комплексное развитие территорий, пробелы в праве.

Keywords: development plan, land use and development rules, urban planning regulations, master plan, public hearings, public discussions, crematorium, sanitary protection zone, integrated development of territories, gaps in law.

Актуальность исследования обусловлена трансформацией градостроительной политики в Российской Федерации в условиях перехода к комплексному развитию территорий (КРТ) и ужесточения требований к участию общественности. Формирование плана застройки муниципального образования (генерального плана и правил землепользования и застройки (ПЗЗ)) представляет собой баланс между публичными интересами (развитие инфраструктуры) и частными правами (землепользователей и смежных жилых образований). Однако существующая нормативная база, несмотря на постоянные изменения, сохраняет значительные пробелы, что порождает как коррупциогенные факторы, так и социальные конфликты. Наиболее показательным в этом смысле является прецедент с попыткой строительства кладбищенского комплекса, прошу обратить на эту деталь внимание - с крематорием в непосредственной близости от жилых поселков Оренбургского района, а также многочисленные споры вокруг размещения объектов, оказывающих отрицательное воздействие на окружающую среду в границах жилых зон.

Обзор нормативно-правовых актов показывает, что формирование плана застройки регулируется иерархической системой актов. На федеральном уровне ключевое значение имеет Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ), который в ст. 9, 24, 26, 28 устанавливает процедуру подготовки генплана и ПЗЗ [2]. Принципиальным изменением последних лет стало введение института комплексного развития территорий (гл. 10 ГрК РФ), который позволяет фактически переопределять функциональное назначение зон без проведения классических публичных слушаний в прежнем формате. Важную роль играют Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], определяющий вопросы местного значения, а также СанПиНы и СП (Своды правил), устанавливающие санитарно-защитные зоны (СЗЗ) для объектов различных классов опасности [5]. Однако подзаконное регулирование на уровне муниципальных образований зачастую вступает в противоречие с федеральными требованиями, либо использует оценочные понятия («возможно», «как правило», «по согласованию»), что создает пространство для административного усмотрения.

Институциональные и процедурные особенности раскрывает правовую конструкцию, которая предполагает две ключевые стадии: стратегическое планирование (генеральный план) и операционное зонирование (ПЗЗ). Основным пробелом федерального законодательства является отсутствие четкого критерия «допустимости» размещения объектов капитального строительства (ОКС) с высоким экологическим риском в границах сложившейся жилой застройки. ГрК РФ устанавливает, что ПЗЗ разрабатываются с учетом фактического использования земельных участков. Однако принцип «разрешенного использования» (ст. 37 ГрК РФ) позволяет изменять вид разрешенного использования (ВРИ) путем выбора правообладателем, если такой вид входит в градостроительный регламент. Именно здесь возникает основной конфликт: если муниципалитет, утверждая ПЗЗ, включает в градостроительный регламент жилой зоны условно разрешенный вид использования (например, «ритуальная деятельность» или «объекты коммунального хозяйства»), он создает легальную возможность для последующего строительства конфликтного объекта без внесения изменений в генплан.

Нормативные пробелы и коррупционные факторы позволяет систематизировать ключевые дефекты правового регулирования. Во-первых, наблюдается разрыв между генпланом и ПЗЗ. Формально генплан определяет функциональные зоны, а ПЗЗ - градостроительные регламенты. Однако законодательство не содержит механизма автоматической синхронизации этих документов. Практика показывает, что ПЗЗ часто «опережают» генплан, включая регламенты, не соответствующие утвержденной функциональной зоне. Как подчеркнул Президент РФ В.В. Путин 15 апреля 2025 года на заседании президиума Госсовета, посвященном развитию инфраструктуры для жизни, «важно четко показать взаимосвязи между мастер-планами, генеральными и комплексными планами развития территорий. В противном случае мы рискуем создать нагромождение дублирующих и противоречащих друг другу документов» [15]. Данное высказывание главы государства напрямую иллюстрирует системную проблему: на практике ПЗЗ часто «опережают» генплан, включая регламенты, не соответствующие утвержденной функциональной зоне. Это позволяет застройщикам получать разрешения на строительство (РНС) в зонах, где размещение объекта противоречит стратегическим документам, но формально разрешено регламентом.

«Ключевым отличием ПЗЗ (документа градостроительного зонирования) от документов территориального планирования является формирование благоприятной среды для привлечения инвестиций. Указанная градостроительная документация фактически является публичными обязательствами власти (экспертиза ей не требуется) и утверждается нормативными правовым актами органов исполнительной власти или органов местного самоуправления». Карта функционального зонирования фактически не имеет правового значения, это видение будущего – предполагаемое на правление развития муниципального образования, то есть, по сути, функциональное зонирование в генплане не имеет юридических последствий, поскольку установление границ функциональных зон не влечет за собой изменения правового (градостроительного) режима объектов капитального строительства и земель, расположенных в границах указанных зон [10, с. 64].

Во-вторых, деформация института публичных слушаний после реформы 2020 года привела к тому, что публичные слушания заменены на общественные обсуждения. Статья 5.1 ГрК РФ устанавливает, что рекомендации общественных обсуждений носят рекомендательный характер, а глава муниципального образования вправе утвердить проект, несмотря на протесты жителей [4]. Однако, как справедливо отметил Президент РФ в ходе встречи с представителями общественности в Казани 12 февраля 2026 года, существующий механизм участия граждан нуждается в налаживании правоприменительной практики. Глава государства подчеркнул целесообразность привлечения граждан к дискуссии именно на первичной стадии подготовки проекта, «а не после этого, чтобы просто формально отштамповать принятые решения, фактически без учета мнения граждан». По словам Президента, «когда учитывается мнение граждан, причем на первом этапе, конечно, это совсем другое настроение у людей создает. Люди чувствуют себя соучастниками этого процесса, они по-другому начинают относиться к конечному результату - как к результату своей собственной работы» [13]. Данное заявление Президента РФ приобретает особое значение в контексте рассматриваемого кейса, поскольку практика оренбургских властей демонстрирует обратное: общественные обсуждения проводились формально, жители узнали о проекте на стадии утверждения генплана, что создает ситуацию, при которой «процедура участия» превращается в фикцию.

В-третьих, отсутствие единой методики определения зон влияния: при включении в ПЗЗ условно разрешенных видов использования, таких как «крематории», «кладбища», «мусороперерабатывающие заводы», санитарно-защитная зона (СЗЗ) устанавливается в индивидуальном порядке на этапе ввода объекта. На этапе планирования отсутствует обязанность расчета зон дискомфорта, что приводит к ситуации, когда объект получает положительное заключение государственной экспертизы, но фактически размещается в непосредственной близости от жилых домов (что противоречит СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, предъявляющим требования к разрывам) [5].

К примеру, ситуация с планируемым строительством кладбищенского комплекса в Оренбургском районе представляет собой образец использования правовых пробелов. В октябре-ноябре 2023 года в рамках корректировки Генерального плана МО «город Оренбург» рассматривался вопрос о размещении нового городского кладбища и крематория на территории, прилегающей к поселкам им. 9 Января, Южный Урал, Нижняя Павловка и Старица Оренбургского района, общая численность населения которых превышает 20 тысяч человек [15]. Масштаб общественного недовольства достиг такого уровня, что жители указанных поселков были вынуждены обратиться с коллективным обращением непосредственно к Президенту РФ В.В. Путину, Генеральному прокурору И.В. Краснову и Председателю Следственного комитета А.И. Бастрыкину. В обращении, под которым свои подписи оставили свыше 2 тысяч человек [17], жители указали на нежелание региональных и местных властей разрешить вопрос с исключением мест расположения городского кладбища и крематория из поймы реки Урал и иных мест, расположенных рядом с их домами. Заявители усмотрели в действиях должностных лиц министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области, администрации г. Оренбурга, администрации Оренбургского района и руководства ООО «Корпус» признаки преступлений, предусмотренных ст. 286 (превышение должностных полномочий), ст. 330 (самоуправство) и иными статьями Уголовного кодекса РФ [15]. Прокуратура Оренбургской области, отреагировав на обращения граждан, объявила предостережения должностным лицам о недопустимости нарушения закона при размещении объектов. По информации региональных СМИ, расстояние от предполагаемой площадки строительства до жилых домов составляло менее 100 метров, тогда как санитарные правила для крематориев (как объектов IV-V класса опасности) требуют организации СЗЗ размером не менее 300-500 метров. В результате общественного резонанса и вмешательства надзорных органов вопрос о включении данной территории в границы Оренбурга для последующего строительства кладбищенского комплекса был снят с рассмотрения, а вариант размещения кладбища и крематория в пойме Урала был исключен из Генерального плана [17]. Этот кейс выявил системный пробел: отсутствие у органов местного самоуправления обязанности при утверждении градостроительной документации в полной мере учитывать мнение граждан, выраженное в ходе общественных обсуждений, а также необходимость расчета санитарно-защитных зон на этапе планирования.

Методы обхода правовых требований, выявленные в результате анализа судебной практики и конфликтных ситуаций (включая рассмотренный оренбургский кейс), позволяют выделить наиболее распространенные способы минимизации публичных процедур. Первый метод - фрагментарное изменение ПЗЗ. Вместо разработки нового документа, инициатор (часто - крупный девелопер) выкупает земельный участок и инициирует изменение градостроительного регламента только для своего участка. Администрация, действуя в рамках ст. 33 ГрК РФ, проводит общественные обсуждения, которые при точечном изменении регламента (под конкретного инвестора) не вызывают широкого резонанса до момента начала строительства. Второй метод - использование института КРТ. Федеральный Закон от 30.12.2020 № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» предоставил механизм КРТ, позволяющий изымать участки и утверждать документацию по планировке территории (ДПТ) без проведения процедуры, аналогичной публичным слушаниям по изменениям в ПЗЗ. В рамках КРТ муниципалитет утверждает проект планировки, который фактически заменяет градостроительный регламент для территории. Это позволяет размещать объекты, ранее не предусмотренные ПЗЗ, ссылаясь на «комплексное развитие» [16]. Третий метод - подмена публичных слушаний использованием формата «общественных обсуждений» вместо «публичных слушаний», что позволило администрациям игнорировать позицию жителей. В соответствии с ч. 20 ст. 5.1 ГрК РФ, заключение о результатах общественных обсуждений носит рекомендательный характер, и глава муниципального образования вправе принять решение, отличное от выводов организатора обсуждений [4]. Как следует из выступления Президента РФ, данная практика противоречит его видению градостроительной политики: «Правильно привлекать людей на первичной стадии подготовки проекта, а не после этого, чтобы просто формально отштамповать принятые решения. Люди должны чувствовать себя соучастниками этого процесса». «Мы считаем, что действия должностных лиц министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области, администрации г. Оренбурга, администрации Оренбургского района, руководства ООО «Корпус» необходимо проверить на наличие признаков преступления предусмотренных статьями Уголовного кодекса РФ, в частности превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), самоуправство (ст.330 УК РФ), приготовление к преступлению (ст. 30 УК РФ), убийство (ст. 105 УК РВ), геноцид (ст.357 УК РФ)», - говорится в сообщении [12].

Проведенный анализ позволяет констатировать, что действующая система формирования плана застройки муниципальных образований характеризуется дисбалансом между инвестиционной привлекательностью и правом граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). Показательно, что Президент РФ, выступая на Московском урбанистическом форуме, определил экологическое благополучие как неотъемлемую характеристику современного города, подчеркнув: «Современный город - это прежде всего город экологического благополучия. Это значит город без свалок, с чистым воздухом» [13]. Пробелы носят системный характер: во-первых, отсутствует обязательная процедура оценки воздействия на среду обитания (ОВОС) на этапе изменения градостроительного регламента; во-вторых, законодатель не установил императивного запрета на включение условно разрешенных видов использования, требующих больших СЗЗ, в границы территорий, где такие зоны физически не могут быть обеспечены.

Научная литература (работы Е.А. Галиновской, А.П. Анисимова, а также обзоры судебной практики, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) указывает на необходимость возврата к обязательным публичным слушаниям (а не обсуждениям) по вопросам, связанным с размещением объектов, оказывающих негативное воздействие [9]. Данная позиция согласуется с заявлением Президента РФ, который, комментируя вопросы градостроительной политики, отметил: «Законодательная база, в принципе, в особых корректировках не нуждается, нужно наладить только правоприменительную практику. Но если надо что-то добавить, это можно сделать» [14]. Также предлагается ввести в ст. 29 ГрК РФ дополнительное требование о приложении к проекту ПЗЗ расчетов санитарно-защитных зон для всех условно разрешенных видов, потенциально относящихся к I-V классам опасности.

Правовая неопределенность в вопросах соотношения генплана и ПЗЗ требует внесения изменений в ст. 9 ГрК РФ, устанавливающих презумпцию соответствия регламентов функциональному зонированию. До тех пор, пока эти изменения не будут реализованы, практика «обхода» публичных процедур, продемонстрированная на примере Оренбургского района и аналогичных муниципальных образований (Санкт-Петербург, Краснодарский край, Московская область), будет тиражироваться, порождая социальную напряженность и судебные споры.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. : (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 01.07.2020 № 1-ФКЗ) // Российская газета. - 1993. - 25 дек.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 1 (ч. 1).
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2025) // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40.
4. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий: федеральный закон от 30.12.2020 № 494-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2021. – № 1 (ч. I).
5. Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов: СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03: утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 // Российская газета. - 2008. - № 41.
6. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 20.04.2020 № 98-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2020. - № 17.
7. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 28.12.2025 № 496-ФЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 29.03.2026).

8. Шульженко С. И. Правовые проблемы комплексного развития территорий (часть 1) // Управленческое консультирование. 2022. №1 (157)
9. Галиновская Е. А. Научная школа земельного права (к 90-летию Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) // Журнал российского права. 2015. №10 (226). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/nauchnaya-shkola-zemelnogo-prava-k-90letiyu-instituta-zakonodatelstva-i-sravnitelnogo-pravovedeniya-pri-pravitelstve-rf (дата обращения: 03.04.2026).
10. Гаврилюк, М. Н. Правовые проблемы пространственного развития территории Российской Федерации / М. Н. Гаврилюк // Имущественные отношения в РФ. - 2024. - № 6. - С. 45-64.

11. Жители Оренбургских поселков просят помощи у президента РФ [Электронный ресурс] // ProOren.ru. - 15.11.2023. - URL: https://prooren.ru/news/obschestvo/zhiteli-orenburgskikh-poselkov-prosyat-pomoschi-u-prezidenta-rf (дата обращения: 29.03.2026).
12. Оренбуржцы обратились к Путину, Краснову и Бастрыкину по поводу кладбища [Электронный ресурс] // Аргументы и факты - Оренбург. - 14.11.2023. - URL: https://oren.aif.ru/society/people/orenburzhcy_obratilis_k_putinu_krasnovu_i_bastrykinu_po_povodu_kladbishcha (дата обращения: 29.03.2026).
13. Жители Оренбургского района, выступающие против строительства кладбища, обратились за помощью к президенту, генпрокурору и главе Следкома [Электронный ресурс] // Ural56.Ru. - 14.11.2023. - URL: https://www.ural56.ru/news/707400/ (дата обращения: 29.03.2026).
14. Путин: нужно наладить участие граждан в градостроительной политике [Электронный ресурс] // Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства (НИИПИГРАД). - 2025. - URL: https://www.niipigrad.ru/putin-nuzhno-naladit-uchastie-grazhdan-v-gradostroitelnoj-politike/ (дата обращения: 29.04.2026).
15. Заседание президиума Госсовета «Развитие инфраструктуры для жизни» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента РФ. - 15.04.2025. - URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 29.03.2026).
16. Встреча с представителями общественности в Казани [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента РФ. - 12.02.2026. - URL: https://www.niipigrad.ru/putin-nuzhno-naladit-uchastie-grazhdan-v-gradostroitelnoj-politike/?ysclid=mnf15pg7j7694489942 (дата обращения: 29.03.2026).
17. Выступление на Московском урбанистическом форуме [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента РФ. - 04.07.2025. - URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/58026 (дата обращения: 29.03.2026).