ЛОКАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАСПОРЯЖЕНИЯ ДОХОДАМИ В АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ: СООТВЕТСТВИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ)

LOCAL REGULATION OF INCOME DISPOSAL IN AUTONOMOUS INSTITUTIONS: LEGISLATIVE COMPLIANCE AND ENFORCEMENT EFFECTIVENESS (BASED ON THE EXAMPLE OF EDUCATIONAL INSTITUTIONS)

Ivanov Ivan Geraldovich

Master's student, Department of Civil Law and Procedure, Ural Institute of Management – branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,

Russia, Yekaterinburg

Semenov Yaroslav Igorevich

Scientific supervisor, candidate of Legal Sciences, associate professor, Ural Institute of Management – branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,

Russia, Yekaterinburg

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена комплексному анализу уставов, положений о финансово-хозяйственной деятельности и иных локальных нормативных актов автономных учреждений в части распоряжения доходами. На основе сопоставления формулировок локальных актов с требованиями Бюджетного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» выявлены типичные дефекты локального регулирования. Особое внимание уделено практике МАОУ МО Заречный «СОШ № 7» (муниципальный округ Заречный Свердловской области). Оценены последствия несоблюдения норм при распоряжении доходами на материалах проверок и судебных решений 2016–2024 гг. Предложена авторская четырёхэлементная типология дефектов локальных актов. Разработаны унифицированные модельные формулировки «Регламента распоряжения доходами», применимые в образовательных учреждениях. Научная новизна состоит во введении критерия степени самостоятельности распоряжения как самостоятельного юридического основания классификации доходов автономного учреждения.

ABSTRACT

This article presents a comprehensive analysis of charters, financial and economic activity regulations, and other local normative acts of autonomous institutions concerning income disposal. By comparing the provisions of local acts with the requirements of the Budget Code of the Russian Federation, the Civil Code of the Russian Federation, and Federal Law No. 174-FZ of November 3, 2006 "On Autonomous Institutions," the study identifies typical defects in local regulation. Special attention is given to the practices of MAOU MO Zarechny "Secondary School No. 7" (Zarechny Municipal District, Sverdlovsk Region). The consequences of non-compliance with income disposal norms are assessed on the basis of inspection materials and judicial decisions from 2016 to 2024. The author proposes an original four-element typology of defects found in local normative acts and develops unified model formulations for an "Income Disposal Regulation" applicable to educational institutions across various regions of Russia. The scientific novelty of the study lies in the introduction of the criterion of the degree of disposal autonomy as an independent legal basis for classifying the income of an autonomous institution.

Ключевые слова: автономное учреждение, локальные нормативные акты, распоряжение доходами, финансовая самостоятельность, образовательная организация, бюджетный контроль, типология дефектов, правовой режим доходов.

Keywords: autonomous institution, local normative acts, income disposal, financial autonomy, educational organization, budgetary control, defect typology, legal regime of income.

Введение

Актуальность темы обусловлена продолжающейся трансформацией финансово-правового статуса автономных учреждений (далее - АУ) в условиях модернизации системы государственных (муниципальных) услуг. Закреплённый ч. 8 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) принцип самостоятельного распоряжения доходами на практике реализуется через многоуровневую систему регулирования, где значительная роль отводится уставу и внутренним актам учреждения.

Автономное учреждение de jure наделено широким объёмом правомочий по распоряжению доходами. Однако de facto данная самостоятельность не является абсолютной: она варьируется в зависимости от вида дохода и существенно ограничивается бюджетно-правовыми требованиями целевого характера, а также контрольными полномочиями учредителя и органов государственного финансового контроля. Данное противоречие порождает на практике фактическую трансформацию диспозитивного режима распоряжения доходами в условно-разрешительный [1, 2, 3].

В научной литературе вопросы правового режима доходов АУ рассматриваются преимущественно в контексте бюджетного финансирования либо гражданско-правового статуса учреждения [10; 11]. Вместе с тем комплексный анализ локальных актов как инструмента конкретизации этого режима в науке разработан недостаточно. Данный пробел является отправной точкой настоящего исследования.

Между тем сама природа локальных нормативно-правовых актов как явления остаётся дискуссионной в науке. Как отмечает М. Л. Давыдова, локальное регулирование способно «компенсировать пробельность, коллизионность, нестабильность законодательства» [10], формируя относительно автономный уровень системы источников права. Применительно к АУ это означает, что локальные акты должны не дублировать законодательные нормы, а восполнять пробелы, неизбежно возникающие на пересечении гражданско-правового и бюджетно-правового регулирования.

Цель статьи - проанализировать соответствие локального регулирования распоряжения доходами в АУ требованиям законодательства и оценить его эффективность на примере образовательных учреждений. Исследование базируется на ключевом тезисе: правовой режим доходов АУ дифференцирован в зависимости от источника формирования, целевого характера и степени самостоятельности распоряжения; локальное регулирование призвано рационализировать объективные противоречия гибридного статуса АУ и стать инструментом максимизации самостоятельности в рамках установленных законом ограничений.

1. Трёхуровневая иерархия правовых режимов доходов АУ: нормативная основа

Правовой режим доходов АУ формируется на пересечении двух отраслевых систем: гражданского и бюджетного законодательства, - а также уставного и локального уровней регулирования. Согласно ст. 298 ГК РФ доходы от приносящей доход деятельности поступают в самостоятельное распоряжение учреждения [1]. Закон № 174-ФЗ воспроизводит данное правило применительно к АУ (ч. 8 ст. 2) [3]. Вместе с тем ст. 78.1 и 306.4 БК РФ устанавливают жёсткий целевой режим для субсидий и ответственность за его нарушение [2].

Исследование позволяет выдвинуть и верифицировать гипотезу о существовании скрытой трёхуровневой иерархии правовых режимов доходов АУ, определяемой не столько источником поступлений, сколько степенью свободы учреждения при их использовании. Данная иерархия находит отражение в таблице 1.

Таблица 1.

Трёхуровневая иерархия правовых режимов доходов АУ

На высшем уровне находятся доходы от платных услуг сверх установленного объёма муниципального задания: АУ располагает ими в полном объёме в соответствии с уставными целями. Средний уровень представлен целевыми субсидиями (субсидии на иные цели, гранты, пожертвования): самостоятельность учреждения ограничена предметом соглашения с учредителем или договора пожертвования (ст. 582 ГК РФ). Низший уровень занимает субсидия на выполнение муниципального задания: её расходование фактически предопределено нормативными затратами, утверждёнными учредителем [6].

Признание указанной иерархии обосновывает необходимость дифференцированного подхода в локальных актах: единое положение «доходы поступают в самостоятельное распоряжение учреждения» недостаточно и не отражает реального правового режима поступлений.

2. Анализ локальных актов МАОУ МО Заречный «СОШ № 7»: типология дефектов

МАОУ МО Заречный «СОШ № 7» (муниципальный округ Заречный Свердловской области) является муниципальным автономным общеобразовательным учреждением, осуществляющим в том числе приносящую доход деятельность - оказание платных образовательных услуг (ст. 20 Устава, утв. Постановлением администрации от 13.12.2024 № 1749-П). Вступивший в силу с 01.01.2025 Устав в новой редакции закрепляет, что «доходы от приносящей доход деятельности поступают в самостоятельное распоряжение» Школы (п. 118 Устава) [12]. При этом положения, конкретизирующие порядок перехода средств из одного режима в другой (например, использование экономии по субсидии на развитие материально-технической базы), в Уставе отсутствуют.

Анализ документации учреждения и практики аналогичных образовательных организаций позволил выявить устойчивые группы дефектов локального регулирования. Авторская типология представлена в таблице 2.

Таблица 2.

Типология дефектов локальных нормативных актов АУ в сфере распоряжения доходами

Первая группа - содержательные дефекты - охватывает прямые противоречия нормам БК РФ, прежде всего заявление о «полной самостоятельности» в отношении целевых субсидий в обход ст. 78.1 БК РФ. Вторая группа - технические дефекты (пробелы) - связана с отсутствием механизмов раздельного учёта кодов финансового обеспечения (КФО) и регламентов возврата остатков субсидий прошлых лет. Третья группа - процедурные дефекты - выражается в размытом определении полномочий Наблюдательного совета при корректировке Плана финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД). Четвёртая группа - технико-юридические дефекты - включает неопределённые формулировки («иные расходы, связанные с деятельностью») и отсутствие ссылок на коды КОСГУ.

Выявленные дефекты подтверждают общетеоретический вывод о том, что «одним и тем же понятиям разные исследователи порой придают прямо противоположные значения» [10], — однако в сфере локального регулирования АУ это явление носит не столько терминологический, сколько практически опасный характер: неопределённость формулировок напрямую влечёт квалификацию расходов как нецелевых по ст. 15.15.5 КоАП РФ.

В Уставе МАОУ МО Заречный «СОШ № 7» компетенция Управления образования как органа, утверждающего ПФХД, закреплена в п. 88 (пп. 2), однако процедура согласования изменений в ПФХД локальным актом учреждения не детализирована [12]. Совет Школы получает информацию о расходовании внебюджетных средств (п. 97, пп. 2 Устава), но без установленных сроков и форм отчётности в локальных актах данное полномочие остаётся декларативным.

3. Эффективность правоприменения: судебная практика и санкционные риски

Правоприменительная практика подтверждает системный характер выявленных дефектов и их серьёзные правовые последствия. Арбитражные суды расширительно толкуют понятие нецелевого использования бюджетных средств: нецелевым признаётся не только расходование средств на иные цели, но и использование средств с нарушением условий их получения [7; 8]. Данная позиция применяется арбитражными судами с учётом Классификатора нарушений Федерального казначейства [13].

Следует подчеркнуть, что бюджетные и автономные учреждения, в отличие от казённых, не обладают статусом получателей бюджетных средств, а потому на них не распространяются соответствующие нормы о финансовом контроле за получателями бюджетных средств и их ответственности за нарушения бюджетного законодательства в полном объёме. Д. М. Мошкова характеризует Наблюдательный совет АУ как основной орган финансового контроля собственника [11]. Данное обстоятельство придаёт особую значимость качеству локальных актов, регламентирующих полномочия Наблюдательного совета: их пробельность, выявленная в настоящем исследовании как третья группа дефектов, напрямую ослабляет механизм внутреннего финансового контроля АУ.

По данным Годового отчёта Счётной палаты Российской Федерации за 2023 год, в сфере образования, науки и инноваций было проведено 13 контрольных и 9 экспертно-аналитических мероприятий; нарушения законодательства выявлены на сумму 4,9 млрд рублей [9]. Значительная их часть приходится именно на нецелевое и неправомерное использование субсидий образовательными учреждениями.

Типичной ошибкой, влекущей наибольшую санкционную нагрузку, является «смешение» кассовых расходов по КФО 2 (собственные доходы) и КФО 4 (субсидия на задание) - ситуация, прямо порождаемая вторым типом дефектов (технические). Это квалифицируется по ст. 15.15.5 КоАП РФ как нарушение условий предоставления субсидий (штраф до 12 % от суммы).

Для МАОУ МО Заречный «СОШ № 7» идентифицированы следующие актуальные риски: отсутствие детализированного регламента возврата остатков субсидий на иные цели создаёт угрозу их принудительного взыскания в бюджет; неопределённость полномочий Совета Школы при мониторинге внебюджетных расходов ограничивает возможности внутреннего контроля; отсутствие закреплённого порядка ценообразования на платные услуги в связке с нормативными затратами по заданию создаёт риск занижения стоимости платных услуг (нарушение принципа п. 3 ст. 101 ФЗ № 273-ФЗ).

4. Модельные формулировки и рекомендации по совершенствованию локальных актов

Для устранения выявленных дефектов предлагается внедрение унифицированного «Регламента распоряжения доходами автономного учреждения» в качестве самостоятельного локального акта, принимаемого директором Школы по согласованию с Наблюдательным советом. Ключевые модельные формулировки:

1. О трёхуровневой классификации доходов: «Доходы Учреждения классифицируются по степени самостоятельности распоряжения: (1) высший уровень - доходы от приносящей доход деятельности сверх установленного объёма муниципального задания; (2) средний уровень - субсидии на иные цели, гранты и пожертвования с целевым назначением; (3) низший уровень - субсидии на выполнение муниципального задания. Порядок расходования средств каждого уровня определяется настоящим Регламентом».

2. О распоряжении экономией по субсидии: «Средства субсидии на выполнение муниципального задания, оставшиеся после достижения установленных показателей объёма и качества, переходят в самостоятельное распоряжение Учреждения и могут быть направлены на цели, предусмотренные Уставом, при условии внесения соответствующих изменений в ПФХД».

3. О целевых остатках: «Неиспользованные на 1 января текущего года остатки субсидий на иные цели подлежат возврату в бюджет муниципального округа Заречный Свердловской области в срок до 1 мая, за исключением случаев, подтверждённых приказом учредителя о наличии потребности в использовании указанных средств в очередном финансовом году».

4. О ценообразовании платных услуг: «Стоимость платных образовательных услуг устанавливается директором Школы по согласованию с учредителем и не может быть ниже величины нормативных затрат на оказание аналогичных услуг в рамках муниципального задания».

5. О раздельном учёте: «Бухгалтерский учёт доходов и расходов ведётся раздельно по кодам финансового обеспечения (КФО) в соответствии с Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29.11.2017 № 209н. Перераспределение средств между КФО 2 и КФО 4 без соответствующего изменения ПФХД не допускается».

Дополнительно рекомендуется ввести в Устав (либо в отдельный локальный акт) закрытый перечень оснований для перераспределения доходов между уровнями самостоятельности с обязательным согласованием Наблюдательного совета. Это устранит процедурные дефекты третьей группы и приведёт деятельность Школы в соответствие ст. 10 Закона № 174-ФЗ.

Предложенные модельные формулировки носят универсальный характер и могут быть масштабированы на муниципальные автономные образовательные учреждения Российской Федерации при адаптации к особенностям муниципального задания и соглашений об иных субсидиях конкретного учредителя.

Заключение

Проведённое исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

Во-первых, правовой режим доходов автономного учреждения не является единым: он дифференцирован в зависимости от источника формирования, целевого характера и степени самостоятельности распоряжения. Введение данного критерия в качестве самостоятельного юридического основания классификации составляет научную новизну исследования.

Во-вторых, действующие уставы и иные локальные акты образовательных АУ, включая МАОУ МО Заречный «СОШ № 7», содержат устойчивые группы дефектов четырёх видов: содержательные, технические (пробелы), процедурные и технико-юридические. Каждый тип влечёт специфические правовые последствия - от административного штрафа по ст. 15.14 КоАП РФ до блокировки лицевого счёта.

В-третьих, судебная практика подтверждает: наличие качественного локального акта улучшает правовое положение учреждения при контрольных мероприятиях, тогда как его отсутствие или дефектность - ухудшает. Локальное регулирование должно выступать не инструментом ограничения, а механизмом реализации финансовой самостоятельности АУ.

В-четвёртых, предложенный унифицированный «Регламент распоряжения доходами» с авторскими модельными формулировками обладает высокой практической значимостью и применим в учреждениях различных сфер деятельности для снижения административных рисков и повышения реальной финансовой автономии.

Список литературы:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1994. - № 32. - Ст. 3301 (с изм. и доп.).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823 (с изм. и доп.).
3. Об автономных учреждениях : Федер. закон от 3 нояб. 2006 г. № 174-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 45. - Ст. 4626 (с изм. и доп.).
4. Об образовании в Российской Федерации : Федер. закон от 29 дек. 2012 г. № 273-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 53 (ч. 1). - Ст. 7598 (с изм. и доп.).
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1 (с изм. и доп.).
6. Об утверждении требований к составлению и утверждению плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения : Приказ Министерства финансов Рос. Федерации от 31 авг. 2018 г. № 186н // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.04.2025).
7. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 2 сент. 2016 г. № Ф09-8383/16 // СПС КонсультантПлюс.
8. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2016 г. № 18АП-4499/2016 // СПС КонсультантПлюс.
9. Годовой отчёт Счётной палаты Российской Федерации за 2023 год / Счётная палата Рос. Федерации. - М., 2024. - URL: https://ach.gov.ru (дата обращения: 15.04.2026).
10. Давыдова М. Л. Локальные нормативно-правовые акты: терминологические дискуссии // Право. Журнал Высшей школы экономики. — 2021. — № 4. — С. 4–24. — DOI: https://doi.org/10.17323/2072-8166.2021.4.4.24.
11. Мошкова Д. М. Финансовый контроль за расходованием денежных средств организациями образования и науки // Актуальные проблемы российского права. — 2017. — № 1 (74). — С. 98–105.
12. Устав МАОУ МО Заречный «СОШ № 7» муниципального округа Заречный Свердловской области : утв. Постановлением администрации городского округа Заречный от 13 дек. 2024 г. № 1749-П // Официальный сайт МАОУ МО Заречный «СОШ № 7». - URL: https://7zar.uralschool.ru (дата обращения: 10.04.2026).
13. Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере : утв. Федер. казначейством 19 дек. 2017 г. // Официальный сайт Федерального казначейства. - URL: https://roskazna.gov.ru (дата обращения: 15.04.2026).