ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ ПРИ САНКЦИОННОМ ДАВЛЕНИИ

EFFICIENCY OF USE OF BUDGETARY FUNDS UNDER SANCTION PRESSURE

Gromtseva Anastasia Andreevna

Master's student, Department of Economics and Finance, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,

Russia, Krasnogorsk

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются методологические проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств, направляемых на реализацию государственных программ, в условиях санкционного давления. Анализируется трансформация подходов к контролю результатов государственных программ, вызванная изменением внешнеэкономических условий. Выявлены основные противоречия между утвержденными показателями освоения бюджетных средств и реальными результатами импортозамещения. Обоснована необходимость стимулирования создания российского оборудования и поддержки отечественных производителей, включая малый бизнес. Предложены направления корректировки методики оценки эффективности с учетом доли российского производства.

ABSTRACT

This article examines methodological challenges in assessing the effectiveness of budget funds allocated to government programs under sanctions pressure. It analyzes the transformation of approaches to monitoring the performance of government programs caused by changing foreign economic conditions. Key discrepancies between approved budget utilization indicators and the actual results of import substitution are identified. The need to stimulate the production of Russian equipment and support domestic manufacturers, including small businesses, is substantiated. Areas for adjusting the effectiveness assessment methodology, taking into account the share of Russian production, are proposed.

Ключевые слова: эффективность бюджетных расходов, импортозамещение, государственные программы, контроль результатов, санкционное давление, российское производство, поддержка производителей.

Keywords: budget expenditure efficiency, import substitution, government programs, performance monitoring, sanctions pressure, Russian production, support for producers.

Введение

Бюджетным кодексом Российской Федерации [1] предусмотрена ежегодная оценка эффективности реализации государственных программ. Однако изменение международных отношений, выражающееся в санкционном давлении на российскую экономику, приводит к необходимости пересмотра самих подходов к такой оценке, особенно в сфере импортозамещения. Традиционные методы оценки эффективности использования бюджетных средств, основанные на сопоставлении плановых и фактических показателей, а также анализе кассового исполнения, показывают свою ограниченность в условиях, когда внешние воздействия существенно влияют на стоимость ресурсов, логистику и саму возможность достижения заявленных целей.

Актуальность исследования обусловлена необходимостью адаптации системы государственного аудита и мониторинга к новым условиям хозяйствования. Как показывает практика, формальное достижение показателей освоения бюджетных средств (кассовое исполнение на уровне 95-99%) не всегда коррелирует с реальным прогрессом в области импортозамещения. В условиях, когда технологий и компонентов не хватает, красивые отчетные цифры нередко маскируют отсутствие объективных результатов. Как в таких условиях отличить подлинное импортозамещение от имитации – вот главный вопрос.

Обзор литературы показывает, что вопросы оценки эффективности государственных программ активно разрабатываются в работах таких авторов, как Е.А. Федченко, О.Э. Кириенко, И.В. Павлова [2-4], а также в методических документах Министерства финансов Российской Федерации. В частности, приказом Минфина России от 22.03.2024 № 111 [5] утверждена методика оценки качества финансового управления при реализации государственных программ. Однако данная методика ориентирована преимущественно на процессные показатели (доля зарезервированных ассигнований, качество внесения изменений в бюджетную роспись, уровень кассового исполнения) и не учитывает специфику импортозамещения в условиях санкционных ограничений.

В своей работе Ю.Л. Ростопчина и А.А. Совкова рассматривают особенности формирования и развития политики импортозамещения в России [6], но до сих пор мало исследований о том, как именно отличать реальное импортозамещение от имитации. Существующие методики оценки эффективности обычно исходят из того, что внешние условия стабильны, а плановые и фактические показатели можно корректно сравнивать между собой. Но кардинальное изменение внешних условий делает это предположение несостоятельным.

Целью настоящего исследования является выявление проблем, возникающих при оценке результатов использования бюджетных средств в рамках государственных программ импортозамещения, а также обосновать направления корректировки методик оценки эффективности в условиях санкционного давления.

В соответствии с поставленной целью в работе решаются следующие задачи:

1. анализ действующих методик оценки эффективности государственных программ в части, касающейся импортозамещения;
2. выявление основных факторов, искажающих результаты оценки в условиях санкционных ограничений;
3. обоснование необходимости стимулирования создания российского оборудования и поддержки отечественных производителей;
4. разработка предложений по корректировке критериев эффективности
   
   с учетом локализации производства и технологического суверенитета.

Новизна исследования заключается в комплексном анализе противоречия между утвержденными процедурами бюджетного контроля и необходимостью оценки реального вклада государственных программ в обеспечение технологической независимости страны в условиях трансформации миропорядка.

Методы

В основу исследования положен системный подход к анализу государственных программ импортозамещения. В основе исследования – сочетание следующих методов:

1. Анализ нормативно-правовой базы – изучение Приказа Минфина России № 111 от 22.03.2024 [5], регламентирующего оценку качества финансового управления при реализации государственных программ.
2. Сравнительный анализ – сопоставление формальных критериев эффективности (кассовое исполнение, доля зарезервированных ассигнований, качество бюджетного планирования) с содержательными результатами импортозамещения.
3. Метод логического моделирования – выявление причинно-следственных связей между санкционными ограничениями, ростом трансакционных издержек и искажением показателей эффективности.
4. Анализ отчетности – изучение отчетов Счетной палаты Российской Федерации.

Анализ проводился на основе официальных данных, опубликованных Министерством финансов Российской Федерации, включая методику оценки, утвержденную Приказом № 111.

Ограничением исследования является отсутствие доступа к детализированным данным кассового исполнения по каждой государственной программе, что компенсируется анализом публичных отчетных документов и методических материалов.

Результаты

1. Действующая система оценки эффективности: процессный характер и ее ограничения

Проведенный анализ методик оценки эффективности государственных программ позволяет констатировать, что действующая система ориентирована преимущественно на оценку качества финансового управления, а не на оценку реального экономического эффекта от реализации программ импортозамещения.

Методика, утвержденная приказом Минфина России от 22.03.2024 № 111, включает следующие критерии оценки:

• доля зарезервированных бюджетных ассигнований на начало третьего квартала (удельный вес 0,125);
• качество внесения изменений в сводную бюджетную роспись (удельный вес 0,125);
• отклонение плановых и фактических показателей при кассовом планировании (удельный вес 0,125);
• уровень принятых бюджетных обязательств (удельный вес 0,125);
• уровень кассового исполнения по расходам федерального бюджета (удельный вес 0,125);
• уровень кассового исполнения по расходам бюджетов государственных внебюджетных фондов (удельный вес 0,125);
• уровень использования средств консолидированных бюджетов субъектов РФ (удельный вес 0,125);
• уровень использования средств внебюджетных источников (удельный вес 0,125).

Все восемь критериев имеют процессный характер. Они оценивают, насколько эффективно главные распорядители бюджетных средств управляют финансами (вовремя ли подали заявки, не превысили ли лимиты, освоили ли деньги), но почти не оценивает, достигнуто ли реальное импортозамещение (созданы ли новые производства, снизилась ли зависимость от импорта).

2. Факторы, искажающие оценку эффективности в условиях санкционного давления

Анализ позволяет выделить три основных фактора, систематически искажающих результаты оценки эффективности использования бюджетных средств в рамках программ импортозамещения.

2.1. Инфляционный фактор и удорожание импортных компонентов

Санкционные ограничения привели к нарушению функционирования логистических поставок и удорожанию импортных комплектующих, сырья и оборудования. В этих условиях соблюдение плановых показателей кассового расхода может достигаться за счет сокращения физических объемов закупок при росте цен.

Примером может служить следующая ситуация: запланированная закупка 100 единиц оборудования по цене 1 млн руб. (общий объем 100 млн руб.) в условиях санкций трансформируется в закупку 50 единиц по цене 2 млн руб. (общий объем сохраняется – 100 млн руб.). С точки зрения критериев кассового исполнения (уровень кассового расхода – 100%, отклонение плановых и фактических показателей отсутствует) программа признается эффективной. Однако реальный результат импортозамещения (количество созданных производственных мощностей) снизился вдвое.

Действующая методика не содержит механизмов, позволяющих отделить ценовой фактор от физического объема поставок.

2.2. Проблема собственного производства: создание российского оборудования и стимулирование производителей

Ключевая проблема, которую не учитывает действующая методика оценки эффективности, заключается в отсутствии критериев, позволяющих оценить, насколько реально выросло собственное российское производство оборудования, материалов и комплектующих в результате реализации государственных программ импортозамещения.

Формально программа может отчитаться о закупке «российского» оборудования. Однако под этой маркировкой часто скрывается:

• реэкспорт импортных аналогов с минимальной доработкой (перемаркировка)
• сборка из импортных компонентов на территории РФ;
• использование устаревших отечественных аналогов, не обеспечивающих необходимый уровень конкурентоспособности.

Во всех перечисленных случаях формальные индикаторы (доля закупок у российских поставщиков, количество заключенных контрактов) будут выглядеть кристально. Однако реального импортозамещения не происходит – критическая технологическая зависимость сохраняется, а бюджетные средства не приводят к созданию новых производственных мощностей в России.

Для решения этой проблемы необходимо, чтобы система оценки эффективности государственных программ включала критерии, стимулирующие создание действительно российского оборудования. В качестве таких критериев могут выступать:

• доля добавленной стоимости, созданной на территории РФ, в структуре себестоимости закупаемой продукции;
• количество вновь созданных производственных мощностей (запущенных цехов, линий, предприятий) в рамках программы импортозамещения;
• динамика снижения импортозависимости по критическим позициям (в натуральном выражении, а не в денежном).

Особого внимания заслуживает необходимость стимулирования российских производителей, в том числе малого и среднего бизнеса. Малые инновационные предприятия часто оказываются более гибкими и способными быстро предложить отечественную альтернативу импортным компонентам. Однако действующая система бюджетного контроля, ориентированная на крупных поставщиков и минимизацию отклонений, создает барьеры для входа малого бизнеса в программы импортозамещения.

В связи с этим представляется целесообразным предусмотреть в рамках государственных программ:

• новые субсидии на поддержку малых производителей, участвующих в импортозамещении (компенсация затрат на НИОКР, сертификацию, закупку оборудования);
• упрощенные процедуры допуска малых предприятий к участию в государственных закупках в рамках программ импортозамещения;
• налоговые стимулы для предприятий, демонстрирующих реальный рост локализации производства.

Без таких мер существует риск, что крупные посредники продолжат получать бюджетные деньги за импорт под видом российских товаров, а малый бизнес так и не включат в программы импортозамещения.

2.3. Временной разрыв между освоением средств и достижением результатов

Программы импортозамещения, особенно в технологически сложных отраслях, имеют длительный инвестиционный цикл. Освоение бюджетных средств происходит на ранних этапах (НИОКР, закупка оборудования, строительство инфраструктуры), а реальные результаты (запуск серийного производства, снижение импортной зависимости) достигаются через 2–3 года и более.

Действующая методика оценки эффективности ориентирована на отчетный год. Рассмотрим на примере заключения Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2024 год [7] (далее – доклад). Представленные в докладе данные подтверждают, что действующая система оценки эффективности государственных программ в большей степени ориентирована на формальную отчетность, нежели на реальные конечные результаты.

1. Ориентация на процесс формирования отчетности, а не на содержательную оценку. Доклад констатирует «низкое качество проработки паспортов госпрограмм и их структурных элементов и отчетов» [7, с. 23], а причинами снижения эффективности называет «планирование значений показателей без учета фактических значений, достигнутых в предыдущих отчетных периодах» [7, с. 23]. Это указывает на то, что участники программ сосредоточены на составлении документов, а не на достижении измеримых улучшений.
2. Подмена реальных результатов «освоением бюджета». В докладе отмечены: «недостижение (несвоевременность достижения) отдельных результатов структурных элементов госпрограмм» [7, с. 25] при одновременном «перевыполнении плановых значений значительного количества показателей … более чем на четверть» [7, с. 25], что, как прямо указано в документе, «может косвенно указывать на недостатки при планировании значений показателей и результатов, занижение плановых значений на 2024 год» [7, с. 25]. То есть формальные показатели выполняются и даже перевыполняются, но реальные результаты (особенно по структурным элементам) – нет.
3. Отсутствие реальных мер за недостижение результатов. Пунктом 72 Положения о системе управления государственными программами Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2021 № 786 [8], предусмотрены меры ответственности вплоть до дисциплинарных взысканий. Однако, как указано в докладе, «как и в предыдущие годы, Правительством Российской Федерации по результатам оценки эффективности госпрограмм за отчетный год не применялись меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации… а также предусмотренные Положением о госпрограммах меры о наложении… на руководителей… дисциплинарного взыскания в связи с недостижением запланированных результатов реализации госпрограммы» [7, с. 23].
4. Разрыв между «исполнением по ресурсам» и «системой показателей». В докладе выявлено, что «по 22 госпрограммам, получившим высокую
   
   и выше среднего оценку в части исполнения по ресурсам и результатам» [7, с. 24] (то есть формальное освоение средств), оценка «формирования и использования системы показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития» [7, с. 24]  оказалась на уровне «средний», «ниже среднего» и «низкий». Это означает, что формальное выполнение плана расходов не коррелирует с вкладом программ в реальные приоритеты социально-экономического развития.

Таким образом, из анализа отчета Счетной палаты следует, что существующая методика позволяет признавать программы эффективными на основании формальных критериев (в том числе заниженных плановых показателей), не связывая это с реальным прогрессом, а отсутствие мер за недостижение результатов закрепляет стимулы к «имитации активности» – отчетность готовится, средства осваиваются, но конечные социально-экономические эффекты не обеспечиваются.

3. Направления корректировки методик оценки эффективности

Проведенный анализ позволяет предложить следующие направления корректировки методик оценки эффективности использования бюджетных средств в рамках программ импортозамещения.

3.1. Введение показателя «коэффициент реального объема»

Предлагается дополнить систему критериев показателем, отражающим изменение физических объемов поставок в рамках государственных программ импортозамещения с корректировкой на индекс цен производителей по соответствующей отрасли. Формула может иметь следующий вид:         

                                                  (1)

где:

 – фактический и плановый физический объем закупок (в натуральных единицах);

 – фактический и плановый индекс цен производителей.

Данный показатель позволит отделить ценовой фактор от реального результата и более точно оценить прогресс в области импортозамещения.

3.2. Введение критерия локализации производства и стимулирование участия малого бизнеса

Целесообразно включить в методику оценки критерий, связанный с долей добавленной стоимости, созданной на территории Российской Федерации. В качестве основы может использоваться существующая система подтверждения производства промышленной продукции на территории Российской Федерации (Постановление Правительства РФ № 719) [9], однако требуется ее ужесточение в части минимальной доли операций по обработке (переработке), осуществляемых на территории РФ.

Предлагается установить пороговые значения доли российской добавленной стоимости для различных отраслей:

• для простой сборки – не менее 30%;
• для среднетехнологичной продукции – не менее 50%;
• для высокотехнологичной продукции – не менее 70%.

При достижении этих значений программа импортозамещения получает повышенный балл эффективности; при недостижении – сниженный, даже при формальном соблюдении процессных критериев.

Кроме того, необходимо предусмотреть в рамках государственных программ новые субсидии для малых предприятий:

• субсидии на проведение НИОКР по импортозамещающей тематике;
• субсидии на сертификацию российской продукции;
• субсидии на закупку оборудования для организации собственного производства.

3.3. Переход к многолетнему циклу оценки

Требуется модификация системы оценки эффективности с годового цикла на многолетний (3–5 лет), синхронизированный с циклом реализации государственных программ. Это позволит оценивать не только процессные показатели (освоение средств в текущем году), но и конечные результаты импортозамещения, достигаемые по завершении программы.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

1. Действующая система оценки эффективности использования бюджетных средств, реализованная в методике Минфина России № 111, ориентирована преимущественно на процессные показатели качества финансового управления (кассовое исполнение, качество планирования, уровень принятия обязательств). В условиях санкционного давления и трансформации миропорядка эта система демонстрирует ограниченность для оценки реальных результатов импортозамещения.
2. Выявлены два основных фактора, систематически искажающих оценку эффективности: инфляция (удорожание импортных компонентов) и проблема собственного производства.
3. Обоснована необходимость стимулирования российских производителей, включая малый бизнес, через систему новых субсидий, упрощенных процедур допуска к госзакупкам и налоговых стимулов. Без таких мер существует риск, что бюджетные средства будут осваиваться через посредников без реального развития отечественного производства.
4. Предложены направления корректировки методики оценки: введение коэффициент реального объема, введение критерия локализации производства (доля российской добавленной стоимости), стимулирование участия малого бизнеса, переход к многолетнему циклу оценки, учет фактора технологического суверенитета.

Полученные результаты могут быть использованы при совершенствовании системы мониторинга и оценки государственных программ в условиях структурной трансформации российской экономики. Дальнейшие исследования целесообразно направить на разработку показателей собственного производства, а также на проверку предложенных критериев на данных пилотных государственных программ.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2025) // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.
2. Федченко Е.А., Бурякова А.О. Оценка эффективности государственных программ // Вестник университета. – 2020. – № 12. – С. 76-86.
3. Кириенко О.Э., Возняк Л.Н. Подходы к оценке эффективности государственных программ // Естественно-гуманитарные науки. – 2024. – № 4 (54). – С. 158-163.
4. Павлова И. В. Особенности управления и методологии оценки эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации // Вестник БИСТ (Башкирского института социальных технологий). – 2021. – № 1 (50). – С. 14–20.
5. Приказ Минфина России от 22.03.2024 № 111 «Об утверждении методики оценки качества финансового управления при реализации государственных программ Российской Федерации в отчетном году» [Электронный ресурс] // Министерство финансов Российской Федерации. – URL: https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/budget/govprog?id_4=311475 (дата обращения: 02.04.2026).
6. Растопчина Ю.Л., Совкова А.А. Особенности политики импортозамещения в России // Прикладные экономические исследования. – 2025. – № 5. – С. 155-162.
7. Счетная палата Российской Федерации. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2024 год [Электронный ресурс]: утв. Коллегией Счетной палаты 23.06.2025, протокол № 51К (1836) / Счетная палата РФ. – М., 2025. – URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/a89/rdlq8a2bkw8fod85wlbc24mkgfo6ar8t/Zaklyuchenie-2024-_-prilozheniya.pdf (дата обращения: 03.05.2026).
8. Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 № 786 (ред. от 02.08.2025) «О системе управления государственными программами Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс». – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_385064/ (дата обращения: 03.05.2026).
9. Постановление Правительства РФ от 17.07.2015 № 719 (ред. от 23.02.2024) «О подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2015. – № 30. – Ст. 4597.