НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ

NORMATIVE AND LEGAL FOUNDATIONS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES’ ACTIVITIES IN EDUCATION MANAGEMENT

Annenkova Dina Romanovna

Student, Department of Legal Support for the Activities of Public Authorities and Management, Moscow Regional Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,

Russia, Krasnogorsk

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена анализу нормативно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления в сфере управления образованием в Российской Федерации. Автором рассмотрены ключевые федеральные нормативные правовые акты, определяющие полномочия муниципальных органов власти в сфере образования, выявлены основные проблемы реализации данных полномочий и предложены направления их совершенствования в современных условиях.

ABSTRACT

The article is devoted to the analysis of the regulatory and legal foundations of the activities of local governments in the field of education management in the Russian Federation. The author examines the key federal regulatory legal acts defining the powers of municipal authorities in the field of education, identifies the main problems of implementing these powers and suggests ways to improve them in modern conditions.

Ключевые слова: образование, местное самоуправление, нормативно-правовое регулирование, полномочия, органы власти.

Keywords: education, local self-government, legal regulation, powers, public authorities.

Социальная сфера жизнедеятельности общества включает в себя много составляющих, важнейшей из которых является образование, обеспечивающее процесс обучения и получения знаний и навыков в трудовой деятельности. Кроме того, образование является одним из наиболее влияющих факторов на развитие важнейшего экономического фактора, а именно, человеческого капитала.

Именно поэтому эффективность управления данной сферой определяет развитие общества и государства. В современных условиях реализация права граждан на образование стала одним из ключевых факторов прогресса, а участие органов местного самоуправления (далее - ОМСУ) в управлении образованием рассматривается как важнейшее условие с учётом местных территориальных, национальных и культурных особенностей [6]. Органы МСУ, будучи ближайшей к населению властью, способны оперативно реагировать на потребности образовательных учреждений на местах и обеспечивать доступность образовательных услуг. Более того, местное самоуправление сочетает в себе общегосударственные и местные интересы в сфере образования, участвуя в реализации единой государственной образовательной политики [5]. Таким образом, актуальность темы обусловлена необходимостью совершенствования правовых основ и практики деятельности муниципальных органов власти в образовании в современных условиях (включая реализуемые реформы 2020-х годов).

Нормативно-правовые основы деятельности ОМСУ в сфере образования сформированы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Конституция Российской Федерации устанавливает право каждого на образование и гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (ст. 43), а также закрепляет самостоятельность местного самоуправления, не входящего в систему государственной власти (ст. 130–131) [1]. Конституционные нормы определяют, что органы МСУ самостоятельно решают вопросы местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых ресурсов (ст. 132) [1].

К ключевым федеральным актам относится Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», определяющий основы государственной политики и структуры системы образования, включая полномочия органов местного самоуправления в данной сфере [3]. Именно в статье 9 этого закона перечислены конкретные вопросы местного значения в сфере образования, отнесённые к компетенции муниципалитетов. Другим основополагающим актом является Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», устанавливающий систему муниципальных образований и разграничение вопросов между разными уровнями власти [4]. Закон № 131-ФЗ ввёл двухуровневую систему местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), что обеспечило различный объём полномочий в зависимости от типа муниципального образования. В то же время, согласно этому закону, органы МСУ могут быть наделены отдельными государственными полномочиями регионального уровня (с передачей субвенций), что важно для сферы образования [4]. Правовую базу дополняют подзаконные акты Правительства РФ и профильных министерств (например, типовые положения об образовательных учреждениях), государственные программы развития образования, а также нормативные акты субъектов РФ и муниципалитетов, регламентирующие реализацию образовательной политики на местах. Таким образом, комплекс федеральных и региональных норм создаёт основу деятельности органов местного самоуправления в управлении образованием.

Органы МСУ играют ключевую роль в обеспечении доступности и качества образования на территории муниципалитета. Деятельность муниципальных органов управления образованием охватывает работу с учреждениями всех форм собственности, не ограничиваясь только муниципальными школами и детсадами: местные власти взаимодействуют и с государственными, и с частными организациями, осуществляя контроль качества образования и представляя интересы населения своего округа.

Основные полномочия ОМСУ в области образования можно условно разделить на три группы:

- обеспечение образовательных услуг: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования на муниципальном уровне; организация дополнительного образования детей; учет детей, подлежащих обучению, и закрепление образовательных организаций за конкретными территориями.

- административно-управленческие функции: создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных организаций; осуществление функций и полномочий учредителя этих организаций (назначение руководителей, утверждение уставов и штатного расписания и др.); управление муниципальной системой образования в пределах компетенции.

- материально-техническое обеспечение: содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, проведение капитального и текущего ремонта, благоустройство прилегающих территорий и обеспечение необходимой материально-технической базы для образовательного процесса.

Перечисленные функции соответствуют положениям федерального законодательства. Органы местного самоуправления могут выступать учредителями образовательных учреждений различных типов – дошкольных, общеобразовательных (начального, основного, среднего общего образования), учреждений дополнительного образования детей и др., осуществляя в их отношении права и обязанности учредителя. Кроме того, на местном уровне органы власти вправе издавать собственные нормативные правовые акты по вопросам образования в пределах своей компетенции (например, муниципальные программы развития образования, положения о порядке обеспечения учащихся питанием и т.п.). Муниципалитеты часто инициируют мероприятия, направленные на поддержку и развитие образования: разрабатывают и реализуют целевые программы, организуют отдых детей в каникулярное время, проводят олимпиады, конкурсы, спортивные и творческие мероприятия для учащихся, а также ведут пропаганду здорового образа жизни среди молодежи. Таким образом, органы МСУ осуществляют как прямое управление муниципальной системой образования, так и общее содействие развитию образовательной среды на своей территории.

Следует отметить, что объем и характер полномочий могут отличаться в разных муниципальных образованиях. Муниципальные районы, городские округа, поселения имеют различный статус и возможности: например, органы местного самоуправления муниципального района традиционно координируют деятельность поселений в сфере образования, при этом внутригородские районы в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) действуют на основе специальных законов этих субъектов Российской Федерации. Сегодня продолжается реформа местного самоуправления, целью которой является переход к одноуровневой системе (муниципальные округа вместо районов и поселений). Планируется, что в 2026–2027 годах единая модель организации местной власти закрепит перераспределение функций: за муниципалитетами останутся исключительные вопросы местного значения (принятие бюджетов, установление местных налогов, издание муниципальных правовых актов и др.), тогда как такие сферы, как организация образования, могут по усмотрению региона либо передаваться на уровень субъекта РФ, либо делегироваться муниципальным образованиям. Результатом должно стать более четкое разграничение ответственности и ресурсов между уровнями.

Несмотря на наличие разветвлённой нормативно-правовой базы, в деятельности органов МСУ по управлению образованием сохраняется и продолжают появляться ряд проблем. Одна из главных трудностей – недостаточность финансирования муниципальной системы образования. Бюджетных средств на местах часто не хватает для поддержания материально-технической базы школ и детских садов в надлежащем состоянии. Во многих муниципалитетах наблюдается износ зданий, нехватка современного оборудования и учебных материалов [2]. Ограниченные финансовые возможности муниципалитетов приводят к тому, что для решения бытовых вопросов образовательных учреждений привлекаются средства родителей. Практикующиеся сборы с родителей на нужды школ формально считаются добровольными пожертвованиями и не противоречат законодательству. Однако подобная ситуация фактически свидетельствует о переложении части расходов на население и создает коррупционный риск непрозрачного обращения с собранными средствами.

Другой проблемный аспект – организационно-правовой. Разграничение компетенции в сфере образования между различными уровнями власти до конца не решено. Органы местного самоуправления обязаны действовать строго в пределах своей компетенции и не вправе брать на себя функции органов государственной власти в области образования. На практике это требует четкого определения, где заканчивается ответственность одного уровня и начинается ответственность другого. При отсутствии ясных границ возникает риск дублирования функций или, наоборот, возникновение пробелов в управлении. Поэтому необходима корректировка нормативных актов и договоренностей между уровнями публичной власти для устранения подобных коллизий.

Следует также учитывать кадровые и управленческие проблемы. Уровень подготовки специалистов муниципальных органов управления образованием и руководителей школ не всегда соответствует современным требованиям. Внедрение новых образовательных стандартов, цифровизация, инклюзивное обучение – эти и другие направления требуют от местных управленцев постоянного повышения квалификации. Без методической поддержки и обучения кадров эффективная реализация полномочий на местах затруднена.

Для решения обозначенных проблем необходим комплексный подход как на федеральном, так и на местном уровнях. Прежде всего, требуется улучшение финансирования системы образования на муниципальном уровне. Недопустимо перекладывать основные расходы на родителей; вместо этого следует задействовать механизмы государственно-частного партнёрства и привлечения внебюджетных источников. По мнению исследователей, оптимальным путем является привлечение инвесторов в образовательную сферу в обмен на предоставление им определённых преференций – например, льгот по аренде муниципального имущества или налоговых послаблений [2]. Дополнительные ресурсы позволят решить накопившиеся инфраструктурные проблемы.

Одновременно необходимо повышать эффективность использования уже имеющихся средств посредством оптимизации расходов на образование, внедрения элементов программно-целевого планирования, обеспечения строгого контроля за расходованием бюджетных и привлечённых средств. Повышение прозрачности финансовой деятельности в сфере образования будет способствовать росту доверия населения и партнеров.

Важнейшим направлением совершенствования является развитие кадрового потенциала. Требуется систематически повышать квалификацию педагогических работников и управленцев на местном уровне, внедрять лучшие практики управления образованием. Повышение качества работы педагогического коллектива напрямую отражается на уровне образовательных услуг, поэтому поддержка учителей – задача, в решении которой могут участвовать и региональные власти, и муниципалитет [2]. Необходимо также укреплять учебно-методическую базу образовательных организаций, расширять охват детей дошкольным воспитанием и дополнительным образованием, ориентируясь на запросы населения [2].

С точки зрения регулирования, назрела необходимость обновления и унификации нормативных актов, касающихся распределения полномочий. Следует закрепить на законодательном уровне четкие критерии разграничения ответственности между федеральными, региональными и муниципальными структурами в сфере образования, исключив дублирование функций и закрыв пробелы законодательства. В контексте проводимой реформы местного самоуправления предполагается, что к 2027 году регионы и муниципалитеты обновят свои нормативные правовые акты в соответствии с новым федеральным законом, что обеспечит более слаженную работу системы «центр – регион – муниципалитет» в управлении образованием. Это создаст условия для эффективного взаимодействия и позволит сконцентрировать ресурсы там, где они принесут наибольший эффект.

Совершенствование нормативно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления в сфере управления образованием должно быть направлено на укрепление материальной базы образования, повышение качества и доступности образовательных услуг для населения, а также на выстраивание оптимальной модели распределения полномочий между уровнями власти. Это позволит более эффективно достигать целей, поставленных на национальном уровне и обеспечивать конституционное право граждан на образование оптимальным образом.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.; с изменениями, одобренными 01.07.2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 04.07.2020.
2. Овсепян С. И. Сфера образования как объект муниципального управления: проблемы реализации полномочий // Молодой ученый. 2021. № 20 (362). С. 267–269.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об образовании в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Шумилова О. П. Полномочия органов местного самоуправления в образовательной сфере // Молодой ученый. 2018. № 44 (230). С. 200–203.
6. Ягнич И. Д. Правовая основа и классификация полномочий органов местного самоуправления в сфере образования // Молодой ученый. 2024. № 4 (503). С. 372–374.