ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И УСПЕШНЫЕ ПРАКТИКИ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

PROBLEMS OF LEGAL REGULATION AND SUCCESSFUL PRACTICES IN THE FIELD OF EDUCATION MANAGEMENT AT THE MUNICIPAL LEVEL

Annenkova Dina Romanovna

student, Department of Legal Support for the Activities of State Authorities and Management, Moscow Regional Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,

Russia, Krasnogorsk

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются актуальные проблемы правового регулирования управления образованием на муниципальном уровне. Проанализированы конституционные и законодательные основы в данной сфере, выделены основные трудности реализации нормативных полномочий органами местного самоуправления. Автором сделан вывод о значимости эффективного правового механизма для обеспечения качества образования. Приведен ряд успешных и эффективных практик управления образованием в ряде муниципальных образований России, и сформулированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования и практики управления образованием на уровне местного самоуправления.

ABSTARCT

The article discusses the current problems of legal regulation of education management at the municipal level. The constitutional and legislative foundations in this area are analyzed, and the main difficulties in the implementation of regulatory powers by local governments are highlighted. The author makes a conclusion about the importance of an effective legal mechanism for ensuring the quality of education. A number of successful and effective educational management practices in a number of Russian municipalities are presented, and recommendations are formulated to improve the legal regulation and practice of education management at the local government level.

Ключевые слова: образование, местное самоуправление, нормативно-правовое регулирование, успешные практики, рекомендации.

Keywords: education, local government, legal regulation, successful practices, recommendations.

Актуальность исследования обусловлена особой ролью образования в социально-экономическом развитии и необходимостью эффективного управления им на всех уровнях власти. В условиях децентрализации значительная часть функций по обеспечению доступного и качественного образования возлагается на органы местного самоуправления. Правовое регулирование в сфере образования определяет рамки деятельности муниципалитетов, их полномочия и ответственность, что напрямую влияет на реализацию конституционного права граждан на образование. При этом органы местного самоуправления распространяют рамочные нормативные правовые акты в целях достижения муниципальных целей и реализации интересов местного населения. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на образование и устанавливает общие принципы разграничения полномочий: вопросы образования находятся в совместном ведении федерального центра и субъектов РФ, а органы местного самоуправления решают вопросы местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями законом (ст. 43, 72, 132 Конституции РФ) [1]. Настоящая статья посвящена выявлению проблем правового регулирования в сфере управления образовательной системой на муниципальном уровне, а также изучению успешных практик, демонстрирующих эффективные управленческие решения в различных муниципальных образованиях для дальнейшего формирования рекомендаций, основанных на фактическом опыте.

В Российской Федерации сложилась разветвленная система нормативных актов, регламентирующих сферу образования, в том числе распределение полномочий между уровнями публичной власти. К основополагающим документам относится Конституция РФ, которая провозглашает право каждого на образование и доступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования бесплатно для граждан (ст. 43) [1]. Конституция также определяет, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов (ст. 72), а органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132) [1]. Данные конституционные положения создали основу для распределения компетенций в сфере образования между федеральными, региональными и муниципальными уровнями.

К ключевым федеральным законам в сфере образования относится Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [2], который определяет государственную политику и стандарты в области образования, а также закрепляет полномочия органов власти разных уровней. В частности, статья 9 данного закона устанавливает полномочия органов местного самоуправления в сфере образования. Муниципалитеты организуют предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования по основным образовательным программам в муниципальных образовательных организациях, обеспечивают предоставление дополнительного образования детей, учитывают детей, подлежащих обучению, выступают учредителями муниципальных образовательных организаций, осуществляют их создание, реорганизацию и ликвидацию, а также отвечают за содержание школьных зданий и создание необходимых условий для обучения [2].

Органы местного самоуправления таким образом являются непосредственным организатором системы школьного и дошкольного образования.

Наряду с законом об образовании, важное значение имеет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]. Он очерчивает рамки деятельности органов местного самоуправления во всех сферах, включая образование. Согласно этому закону, к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относится, например, обеспечение условий для предоставления образовательных услуг населению на соответствующей территории. Органы местного самоуправления вправе принимать муниципальные правовые акты в пределах своей компетенции, разрабатывать и реализовывать муниципальные целевые программы развития образования. Нормативными правовыми актами полномочия субъектов Российской Федерации в сфере образования могут передаваться совместно с ресурсами на муниципальный уровень.

Нормативно-правовая база включает также подзаконные акты: постановления Правительства РФ, приказы Министерства просвещения РФ, устанавливающие порядки финансирования, лицензирования, аттестации, а также разрабатывает методические рекомендации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий принимают решения, распоряжения и иные акты (например, об утверждении муниципальных программ развития образования, о создании или реорганизации образовательных учреждений, о порядке учета детей и т.п.). Таким образом, система правового регулирования многоуровневая и сложная, исходя из чего можно заключить о риске возникновения трудностей в правоприменительной практике.

Несмотря на наличие развернутого законодательства, на практике органы местного самоуправления сталкиваются с рядом системных проблем при осуществлении управления в сфере образования. Одной из ключевых проблем является ограниченность финансово-экономических ресурсов муниципалитетов. Обеспечение образовательных организацией необходимыми для их деятельности ресурсами является полномочиями органов местного самоуправления, однако отсутствие достаточной доходной части на местах формирует финансовый дефицит в образовательных учреждениях, что является причиной недостаточного обеспечения материально-технически учреждений. Частными случаями данной проблемы является отсрочка капитальных ремонтов зданий, нехватка мест в дошкольных учреждениях, необходимость обучения детей в две-три смены в отдельных школах [4]. Указанные проблемы повсеместно обусловлены дефицитом финансирования на местном уровне [4]. Подобная ситуация свидетельствует о неразрешенном противоречии: обязанности по обеспечению государственных образовательных стандартов возложены на муниципалитеты, но собственных финансов не хватает, а межбюджетные трансферты, особенно в депрессивных районах, из региона не всегда покрывают все потребности.

Другая группа проблем связана с правовой неопределенностью и разграничением полномочий. Федеральный закон № 273-ФЗ и законодательство субъектов РФ не детализируют механизмы взаимодействия между региональными органами управления образованием и муниципальными органами. Из этого проистекает следующая проблема - в каком объеме регион может контролировать или направлять деятельность муниципальных органов управления образованием, каковы пределы нормотворческих полномочий местных властей в установлении требований к качеству образования сверх федеральных стандартов и др. Ранее было отмечено, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрена возможность наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями, однако такие передачи зачастую сопровождаются недостаточным финансированием (занижением расчетных сметных затрат по отношению к реальным затратам) либо несвоевременным перечислением субвенций, что создаёт дополнительную нагрузку на местные бюджеты. Кроме того, отсутствие единообразия в организационных моделях приводит к тому, что в разных муниципалитетах органы управления образованием структурно и функционально различаются (отдел, управление, департамент в составе администрации и т.д.), что затрудняет выработку типовых решений и обмен опытом.

Проблемой является и кадровое обеспечение системы управления образованием на местах. Нередко муниципальным отделам образования не хватает специалистов с достаточной управленческой и правовой квалификацией. Как отмечают исследователи, качество управленческих кадров в муниципальной сфере оставляет желать лучшего, что в сочетании с недостатками нормативной базы и финансовыми ограничениями снижает эффективность реализации полномочий [5]. Исходя из этого можно заключить, что зачастую деятельность органов местного самоуправления в сфере образования заключается в исполнении указаний сверху, что замедляет реакцию на запросы населения (основную функцию местного самоуправления). Наличие же проактивной нормотворческой и управленческой деятельности и вовсе является исключением из правила. Все это в совокупности мешает внедрению инноваций и модернизации системы.

Таким образом, основные проблемы для подавляющего большинства системы образования на уровне местного самоуправления можно сформулировать следующим образом:

- финансовые трудности муниципалитетов, не позволяющие в полной мере обеспечить материальную базу образования;

- неполное и несвоевременное финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий;

- недостаточная ясность и проработанность ряда нормативных положений, касающихся разграничения обязанностей между уровнями власти;

- дефицит квалифицированных управленческих кадров и недостаток обмена опытом;

- ограниченные возможности муниципальных образований влиять на содержание образовательного процесса (которое в основном определяется федеральными стандартами), при одновременной ответственности перед населением за результаты образования.

Несмотря на указанные трудности, во многих муниципальных образованиях накоплен эффективный и положительный опыт, позволяющий повысить эффективность управления системой образования. Рассмотрим четыре примера успешных управленческих практик в разных регионах РФ, основанных на инновационных подходах и локальных инициативах.

1. Цифровизация управления образованием в городе Москва. В столице реализован масштабный проект «Московская электронная школа» (далее - МЭШ), стартовавший в 2016 году по инициативе Правительства Москвы. Проект направлен на интеграцию современных ИТ-решений в образовательный процесс и управление школами. К 2018 году все школы Москвы были оснащены высокоскоростным интернетом, интерактивными панелями и ноутбуками для учителей, а единая электронная платформа стала повсеместной рабочей средой [6]. Данная система включает электронный журнал и дневник, распространенную библиотеку электронных учебников и сценариев уроков, систему аналитики успеваемости. Внедрение МЭШ потребовала изменения локальных нормативных правовых актов (регламентов работы школ, разработки положений об электронных документах), а также стимулирования педагогов к освоению новых технологий (власти учредили гранты для наиболее активных учителей-новаторов) [6]. В результате существенно повысилась прозрачность управления: родители имеют доступ к информации об учебном процессе, учителя могут обмениваться лучшими материалами, администрация города получает агрегированные данные об успеваемости и посещаемости. Московский опыт цифровизации управления образованием сегодня транслируется в другие регионы как модель эффективной интеграции IT-инфраструктуры и образования. При этом стоит отметить, что организационный и правовой успех реализации данной инициативы во многом связан с особым статусом данного субъекта федерации и органов местного самоуправления в нем.

2. Создание профессионального сообщества педагогов на муниципальном уровне в городе Казань. В Казани сделан акцент на развитии информационно-методической поддержки учителей и воспитателей. В 2025 году городское Управление образования запустило обновленный портал для педагогических работников, который стал единым цифровым пространством, объединяющим всех учителей и воспитателей города. На нём доступны банк учебных материалов, примеры лучших педагогических практик, нормативные документы, новости об образовательных мероприятиях [7]. Педагоги могут обмениваться личными практиками, публиковать собственные методические разработки и так далее. Инновационным решением стало создание на портале виртуальных методических объединений – своеобразных клубов по интересам для учителей-предметников, психологов, воспитателей, где есть возможность обсуждать актуальные проблемы и обмениваться опытом [7]. Уже в первый год работы было создано более 70 таких онлайн-сообществ специалистов. Подобная мера, не требующая изменений законодательства, значительно усилила горизонтальные связи внутри всей муниципальной системы образования. Данный опыт показывает, как локальные управленческие инициативы и ИТ-технологий позволяют поддерживать профессиональный рост кадров образования, что в конечном итоге позитивно сказывается на уровне реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере образования.

3. «Бережливое управление» в Якутске. В условиях ограниченных ресурсов муниципалитеты ищут пути оптимизации внутренних процессов управления. Так, Управление образования города Якутска в 2020–2021 гг. участвовало в проекте «Эффективный регион», целью которого было внедрение технологий бережливого производства в работу органов власти. В рамках данной работы были созданы проектные группы из сотрудников управления, которые проанализировали наиболее трудоемкие бюрократические процедуры и предложили способы их упрощения и стандартизации. В частности, были разработаны и реализованы проекты по оптимизации процесса аттестации педагогических кадров, по сокращению дублирующих этапов при проведении конкурсных отборов, по улучшению информационного сопровождения детей «группы риска». Руководство Управления образования отмечает, что применение инструментов «бережливого управления» позволило заметно снизить нагрузку на персонал за счет устранения лишних операций и ускорить прохождение документов [8]. Кроме того, данная деятельность была тиражирована на все направления деятельности органа управления образованием в муниципалитете.

4. Межшкольное сотрудничество и обмен лучшими практиками в Норильске. В Норильске органы местного самоуправления в сфере образования инициировали проект «Перемена» для развития профессиональных связей между образовательными организациями. Опытные школы города стали базовыми площадками, куда приглашаются педагоги из отдаленных поселков и соседних муниципалитетов для обмена опытом. Так, в 2023 году учителя из поселка Снежногорск посетили несколько лучших школ Норильска (лицей № 3, гимназию № 11 и др.), где ознакомились с современным оборудованием, посетили открытые уроки, изучили работу школьных музеев и тематических зон. Такие стажировки и гостевые визиты оказались продуктивными: по отзывам участников, они стимулируют внедрение новых форм обучения и внеурочной работы по месту жительства. Администрация Норильска систематизировала эту практику посредством создания графика регулярных обменов и методических семинаров для школ.

Анализ проблем и успешного опыта позволяет сформулировать ряд рекомендаций, направленных на улучшение правовой базы и практики управления образованием на уровне местного самоуправления:

- совершенствование межбюджетной политики посредством обеспечения соразмерности финансовых обязательств и возможностей муниципалитетов. Рекомендуется повысить контроль за нормативами обеспечения деятельности учреждений образования и сроками передачи ресурсов посредством ужесточения штрафных санкций за нарушения;

- привлечение внебюджетных ресурсов и государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) или муниципально-частного партнерства (далее – МЧП). Так как муниципалитеты могут заключать концессионные соглашения на строительство и модернизацию школ и детских садов с частными инвесторами, это может решить проблемы финансирования путем привлечения инвесторов в обмен на предоставление им определенных преференций – имущества, льгот по налогам и т. п. [4];

- уточнение нормативных полномочий посредством внесения изменений в Федеральные законы № 273-ФЗ и № 131-ФЗ для более четкого разграничения задач и ответственности в сфере образования. Например, на федеральном уровне можно разработать типовое положение об органе местного самоуправления, осуществляющем управление образованием. Законами субъектов РФ рекомендуется конкретизировать делегируемые муниципалитетам полномочия и порядок взаимодействия с региональными органами управления образования. Также важно на уровне федеральных органов управления образованием принимать регламенты по наиболее проблемным вопросам;

- повышение кадрового потенциала и распространение лучших практик как организационные аспекты совершенствования муниципальных систем управления образованием.

Муниципальный уровень управления образованием является важным звеном реализации государственной образовательной политики. От эффективности деятельности органов местного самоуправления во многом зависит обеспечение доступности и качества образования. Проведенное исследование выявило, что действующая нормативно-правовая база в целом определяет полномочия муниципалитетов в сфере образования, однако имеются проблемы в финансовом обеспечении этих полномочий, в их практической реализации и в кадровом потенциале органов управления образованием. Успешный опыт ряда муниципальных образований России демонстрирует пути преодоления данных трудностей. По мнению автора статьи, совершенствование правового регулирования должно идти в направлении уточнения и усиления гарантий ресурсного обеспечения муниципальных полномочий.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.; с изм. от 01.07.2020). – Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 29.12.2025) «Об образовании в Российской Федерации» // Российская газета, № 303, 31.12.2012.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Парламентская газета, № 186, 08.10.2003.
4. Овсепян С. И. Сфера образования как объект муниципального управления: проблемы реализации полномочий // Молодой ученый. – 2021. – № 20 (362). – С. 267–269.
5. Ракутин Р. А. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования // Международный академический вестник. – 2017. – № 2 (20). – С. 122–129.
6. Проект «Московская электронная школа» внедрят с 1 сентября 2018 года // Экспресс-газета (Общество). – 05.10.2017. – URL: https://www.eg.ru/society/394527/ (дата обращения: 08.01.2026).
7. В Казани запустили обновленный портал, объединяющий учителей и воспитателей // Вечерняя Казань. – 11.11.2025. – URL: https://www.evening-kazan.ru/obrazovanie/news/v-kazani-zapustili-obnovlennyy-portal-obedinyayushchiy-uchiteley-i-vospitateley (дата обращения: 07.01.2026).
8. Управление образования города Якутска делится опытом работы в рамках проекта «Эффективный регион» – Официальный сайт Управления образования Окружной администрации г. Якутска. – 22.01.2021. – URL: https://yaguo.ru/node/9386 (дата обращения: 07.01.2026).
9. Опыт – самый лучший наставник! – Муниципальное управление общего и дошкольного образования Администрации г. Норильска (новостная публикация). – 02.11.2023. – URL: https://xn––btbtiekhengg5k.xn–p1ai/opyt-samyj-luchshij-nastavnik/ (дата обращения: 07.01.2026).