КОМПЛЕКСНОЕ РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИИ КАК ПРЕИМУЩЕСТВЕННЫЙ ИНСТРУМЕНТ МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

INTEGRATED DEVELOPMENT OF THE TERRITORY AS A PRIMARY INSTRUMENT OF MUNICIPAL-PRIVATE PARTNERSHIP

Yevtushenko Viktoriya Olegovna

3rd year correspondence student, field of training 04/38/04 State and Municipal Administration, Kherson State Pedagogical University,

Russia, Kherson

Morozov Roman Vladimirovich

Scientific Supervisor, Doctor of Economics, Professor of the Department of Public Administration and Business Administration, Kherson State Pedagogical University,

Russia, Kherson

АННОТАЦИЯ

Комплексное развитие территорий (КРТ) усиливает роль муниципально-частного партнерства (МЧП) в формировании современной городской среды, позволяя объединить ресурсы муниципалитетов и частных инвесторов для решения инфраструктурных, социальных и экономических задач. В статье раскрываются теоретико-правовые основы КРТ, его место среди инструментов МЧП и институциональные особенности механизма. Проведён анализ мотивации муниципальных органов к использованию КРТ, рассмотрены экономические и социальные эффекты, включая развитие инфраструктуры, повышение инвестиционной активности и улучшение качества городской среды. Особое внимание уделено практическим моделям реализации КРТ в регионах России, ключевым проблемам и факторам успешности. На основе анализа предложены направления совершенствования законодательной и управленческой практики, включая цифровизацию процедур, повышение прозрачности и усиление механизмов защиты интересов граждан. КРТ рассматривается как перспективный и наиболее комплексный инструмент МЧП, способный обеспечить устойчивое развитие территорий.

ABSTRACT

Integrated Territorial Development (CDT) enhances the role of municipal-private partnership (MCHP) in shaping the modern urban environment, allowing municipalities and private investors to combine resources to solve infrastructural, social and economic problems. The article reveals the theoretical and legal foundations of the CRT, its place among the instruments of the MCHP and the institutional features of the mechanism. An analysis of the motivation of municipal authorities to use CRT is carried out, economic and social effects are considered, including infrastructure development, increased investment activity and improvement of the quality of the urban environment. Special attention is paid to the practical models of the implementation of the CRT in the regions of Russia, key problems and success factors. Based on the analysis, the directions for improving legislative and managerial practices are proposed, including digitalization of procedures, increasing transparency and strengthening mechanisms for protecting the interests of citizens. The CRT is considered as a promising and most comprehensive tool of the Ministry of Emergency Situations, capable of ensuring sustainable development of territories.

Ключевые слова: комплексное развитие территорий, муниципально-частное партнёрство, городская среда, инвестиционная деятельность, инфраструктурные проекты, устойчивое развитие, градостроительная политика, региональное развитие.

Keywords: integrated territorial development, municipal-private partnership, urban environment, investment activity, infrastructure projects, sustainable development, urban planning policy, regional development.

Комплексное развитие территорий в новейший период становится системообразующим инструментом пространственного и социально-экономического развития российских городов. В условиях нарастающего износа жилищного фонда, морального устаревания инженерной инфраструктуры и усиления требований к качеству городской среды КРТ приобретает характер института, обеспечивающего целостную модернизацию урбанизированных территорий и привлечение частного капитала для решения задач, традиционно относимых к сфере публичной ответственности. Принятие Федерального закона от 30.12.2020 № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» (далее – Федеральный закон № 494-ФЗ), дополнившего Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ) нормами главы 10, завершило этап нормативной фрагментарности и закрепило КРТ как самостоятельный правовой механизм территориального преобразования [11].

Актуальность темы обусловлена масштабами и структурой формируемого портфеля проектов. По данным Минстроя России, на третьем году реализации Федерального закона № 494-ФЗ в проработке находилось свыше 1200 территорий общей площадью около 30 тыс. га, с прогнозируемым объемом строительства свыше 200 млн кв.м недвижимости, преобладающую часть которой составляет жилье. Тем самым КРТ фактически выходит за рамки узко девелоперской практики и превращается в инструмент комплексной реорганизации городской ткани, от реновации кварталов и расселения аварийного жилья до преобразования промышленных зон и формирования новых общественно-деловых центров [1].

Дополнительным фактором актуализации выступает устойчивый дефицит муниципальных бюджетов, ограничивающий возможности самостоятельной реализации комплексных проектов. Параллельно растет разрыв между стандартами современной городской среды и существующим уровнем ее обеспеченности, точечные проекты благоустройства или локальные обращения инвесторов не способны дать системный эффект. В этих условиях возрастает необходимость в институтах, способных интегрировать ресурсы публичных и частных акторов, обеспечить долгосрочный инвестиционный горизонт и формализованное распределение рисков. КРТ отвечает указанным критериям и поэтому рассматривается как специфическая, но, по сути, партнерская форма взаимодействия муниципалитета и частного капитала в логике МЧП.

Комплексное развитие территорий следует рассматривать как институционально оформленный и нормативно структурированный механизм территориального преобразования, сочетающий градостроительные, экономические и инфраструктурные компоненты. В отличие от ранее действовавших инструментов, основанных на точечном вмешательстве, КРТ обеспечивает многокомпонентное преобразование городской среды, подчиненное единым целям территориального планирования и устойчивого развития.

С точки зрения теории государственно-частного партнерства КРТ воплощает ключевые характеристики моделей МЧП, долгосрочность отношений, закрепление обязательств на основе количественно определяемых параметров, институционализированное перераспределение рисков, ориентацию на достижение общественно значимого результата. Тем самым КРТ интегрирует правовые инструменты градостроительной политики и логики МЧП, выступая гибридной формой публично-частного взаимодействия.

До реформы 2020 года правовое регулирование территориальной реорганизации опиралось на механизмы развития застроенных территорий и комплексного освоения территорий. Несмотря на определенные результаты, указанные механизмы характеризовались нормативной разрозненностью, различиями процедур и ограниченными возможностями увязки проектов с развитием инженерной и социальной инфраструктуры [4, c. 33].

Принятие Федерального закона № 494-ФЗ стало нормативным правовым рубежом, впервые КРТ было институционализировано как единый механизм, объединяющий жилищное строительство, реновацию, освоение незастроенных территорий и преобразование промышленных зон. Новая глава 10 ГрК РФ формализовала архитектуру КРТ, закрепив виды комплексного развития (жилой, нежилой, незастроенной территории, по инициативе правообладателей) и определив порядок подготовки документации, проведения торгов, заключения и исполнения договора [2].

Следующим важным элементом стала формализация требований к качеству городской среды. Разработка и внедрение «Стандарта комплексного развития территорий» задали системный каркас для планировочных решений, включая требования к плотности, транспортной доступности, обеспеченности социальной инфраструктурой и структуре общественных пространств. Указанные стандарты являются ключевым фактором консолидации интересов публичной и частной сторон.

Несмотря на создание нормативно целостной конструкции, в литературе отмечаются сохраняющиеся проблемы стыковки КРТ с земельным и жилищным законодательством, прежде всего в части процедур изъятия недвижимости и компенсаций правообладателям. Рассматриваемые вопросы требуют дальнейшей нормативной корректировки, однако уже сегодня можно говорить о формировании устойчивого института, встроенного в стратегию пространственного развития России [3].

По сравнению с концессионными соглашениями КРТ характеризуется иной моделью экономической компенсации, инвестор окупает затраты преимущественно за счет реализации создаваемых площадей, а не через плату концедента или пользователей, что делает КРТ менее бюджетно нагруженным механизмом, что важно для муниципалитетов с ограниченными ресурсами.

От договоров МЧП по Федеральному закону от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» КРТ отличает акцент на комплексности градостроительного решения, объектом выступает не единичное сооружение, а многокомпонентная территория с разнотипной застройкой и инфраструктурой. Однако общими для моделей являются институционализированное распределение рисков, обязательность финансово-экономического обоснования, механизм контроля исполнения обязательств и возможность применения проектного финансирования [12, c. 177].

В отличие от КОТ, механизм КРТ допускает всестороннюю трансформацию сложившейся городской застройки, включая расселение аварийных домов и редевелопмент промышленных зон, что существенно расширяет его функциональную область, сближая КРТ с зарубежными моделями развития территорий и задавая иной масштаб муниципальной ответственности [5].

Итак, принципы КРТ следует рассматривать как нормативно закрепленные правила и организационные основания, обеспечивающие устойчивость и предсказуемость реализации проекта.

Первый принцип - принцип территориальной комплексности, который предполагает рассмотрение преобразуемой территории как единой пространственно-функциональной системы, где элементы жилой, общественно-деловой, рекреационной и инженерной инфраструктуры рассматриваются не в изоляции, а в их взаимной обусловленности. Именно такая целостная оптика позволяет уйти от практики фрагментарных, точечных проектов, приводящих к дисбалансу функций и инфраструктурным «разрывам», и обеспечивает достижение системного, устойчивого эффекта преобразования городской среды, соответствующего современным стандартам пространственного развития.

Второй принцип - детальная формализация инвестиционных обязательств частного партнера, выражающаяся в обязательном включении в договор о КРТ исчерпывающего перечня объектов капитального строительства, четко определенных сроков их создания, требований к этапности проектирования и возведения, параметров инженерного обеспечения и объемов социальной инфраструктуры. Жесткая количественная и этапная привязка обязательств, дополненная системой контрольных точек и процедур мониторинга, сближает механизм КРТ с инфраструктурными контрактами и обеспечивает прозрачность, предсказуемость и юридическую определённость взаимодействия между публичной и частной сторонами.

Третий принцип - баланс интересов муниципалитета, населения и инвестора, достигаемый посредством институционализированных процедур вовлечения граждан, синхронизации проектных решений с генеральными планами и иными документами территориального планирования, применения механизмов софинансирования отдельных объектов инфраструктуры, а также посредством требований к открытости информации о целях, параметрах и ожидаемых результатах проекта.

Четвёртый принцип - справедливое распределение рисков между участниками, предполагающее концентрацию строительных, рыночных и эксплуатационных рисков преимущественно на стороне инвестора, тогда как регуляторные, градостроительные и инфраструктурные риски остаются в зоне ответственности публичного партнёра. Данная модель прямо соответствует классической логике муниципально-частного партнёрства, согласно которой каждый вид риска закрепляется за тем субъектом, который располагает наибольшими возможностями для его предотвращения, управления и минимизации.

Для большинства российских муниципальных образований применение механизма комплексного развития территорий представляет собой институциональный ответ на нарастающие диспропорции между потребностями территориального развития и ограниченными бюджетными возможностями. Структура местных бюджетов характеризуется высокой долей обязательных и социально ориентированных расходов, что существенно сокращает потенциал самостоятельного финансирования крупных градостроительных и инфраструктурных проектов. В этой ситуации КРТ выступает как механизм мобилизации внебюджетных источников, прежде всего частного капитала, и переводит развитие территорий из сферы текущего управления в сферу стратегического планирования.

По данным Минстроя России, уже к 2024 году механизм КРТ был внедрён в 76 регионах страны, одобрено 237 проектов с потребностью в заемном финансировании свыше 148 млрд рублей, введено более 700 объектов, а еще около 580 находится в стадии реализации. За период функционирования механизма КРТ сформировалась устойчивая положительная динамика инвестиционного и управленческого интереса к нему, что подтверждается результатами торгов на право заключения договоров о КРТ. Фактически именно аукционы стали наиболее наглядным индикатором рыночной востребованности инструмента, по данным Минстроя России, суммарные поступления в региональные бюджеты превысили 27 млрд рублей, а рост стоимости лотов зачастую носит кратный характер.

Параллельно выстраивается система мониторинга готовности субъектов Российской Федерации к реализации КРТ, свыше пятидесяти регионов находятся в «зелёной зоне», что означает наличие выданных разрешений на строительство, начало расселения аварийного жилья или завершённую подготовку территорий. «Жёлтая зона» включает регионы с утверждённой документацией по планировке территории, а «красная зона» фиксирует субъекты, испытывающие значительные институциональные, финансовые или организационные ограничения.

Наряду с расширением проектного портфеля происходят важные изменения нормативной правовой архитектуры механизма. Наиболее существенные корректировки законодательства направлены на снижение административных барьеров, ускорение инвестиционно-строительного цикла и повышение институциональной прозрачности. Введен институт «Оператора КРТ», наделенного полномочиями по организации торгов, сопровождению всех стадий реализации проекта и привлечению дочерних структур, что обеспечивает профессионализацию процесса и уменьшение нагрузки на органы местного самоуправления. Существенное влияние на временные параметры реализации оказывает разрешение готовить проектную документацию параллельно с образованием земельных участков, что сокращает длительность реализации проектов как минимум на один год. Кроме того, при наличии утвержденного проекта планировки территории отпадает необходимость разработки проекта межевания территории, образование участков допускается на основе схем их расположения на кадастровом плане, что устраняет дублирующие процедуры и повышает скорость подготовки площадок под КРТ [1].

Данные демонстрируют, что КРТ стало одним из наиболее масштабируемых и воспроизводимых инструментов муниципальной политики, обеспечивающих ускоренную модернизацию территорий без концентрации бюджетных ресурсов.

Не менее значимым мотивом выступает потенциал роста налоговой базы. Введение в эксплуатацию новых жилых, общественных и коммерческих объектов увеличивает поступления по налогам на имущество, земельному налогу и НДФЛ. Согласно аналитике, совокупная площадь застройки по проектам КРТ к октябрю 2024 года достигла 4,4 млн кв.м., обеспечивая вклад около 4 % в общий объём жилищного строительства [5].

Экономическая модель КРТ опирается на инвестиционно-строительный подход, при котором застройщик получает градостроительный потенциал территории (в том числе возможность изменения параметров плотности застройки), а публичный партнёр инфраструктуру и системно благоустроенную территорию. Данная конструкция отличает КРТ от традиционных форм ГЧП, где окупаемость обеспечивается бюджетными платежами, при КРТ ключевым источником возврата инвестиций является реализация рыночных площадей.

Проекты КРТ характеризуются интеграцией различных видов объектов:

- жилищного строительства, создающего основную доходную часть;

- общественно-деловой застройки, обеспечивающей среднесрочные денежные потоки;

- коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры, повышающей стоимость территории и формирующей долгосрочные эффекты.

Масштабность инфраструктурной составляющей подтверждается данными Минстроя и ДОМ.РФ, совокупный потенциал проектов превышает 215 млн кв.м недвижимости, из которых более 160 млн кв.м жильё [1].

Таким образом, экономика КРТ основана на взаимной компенсации интересов сторон:

– муниципалитет обеспечивает предпосылки развития территории (правовой режим, документация, планировочные решения),

– инвестор формирует качественную городскую среду взамен на возможность реализации рыночного продукта.

Социально-экономическое воздействие КРТ проявляется в многоуровневой системе эффектов:

- Проекты КРТ позволяют модернизировать жилую среду, ликвидировать ветхий фонд, формировать современные кварталы и общественные пространства. За три года применения механизма расселены десятки тысяч квадратных метров аварийных домов, создаются новые объекты образования и здравоохранения [1].

- Проекты создают рабочие места в строительстве и сервисных секторах, способствуют росту деловой активности и развитию малого бизнеса.

- Особенно значим при редевелопменте промышленных зон рекультивация территорий, сокращение негативного воздействия, увеличение озеленённых площадей.

- Снижение нагрузки на устаревшую коммунальную инфраструктуру и укрепление инвестиционного потенциала городской экономики.

Российская практика демонстрирует формирование четырёх устойчивых моделей КРТ:

- КРТ жилой застройки применяется для расселения аварийного фонда и формирования новых жилых районов, широко используется в Московской области, где разработаны десятки мастер-планов КРТ [7].

- КРТ нежилой застройки используется для редевелопмента индустриальных территорий, наиболее проработанные методические подходы разработаны Санкт-Петербургом [6].

Несмотря на нормативную консолидацию института КРТ, практика показывает ряд устойчивых затруднений:

1. Наиболее длительными являются согласование проектной документации, подготовка ППТ/ГПЗУ, согласования с уполномоченным органом власти. Участники рынка прямо указывают, что длительность процедур ухудшает инвестиционный климат;

2. Муниципалитеты часто не обладают компетенциями для расчёта мультипликативных эффектов, окупаемости инфраструктуры и параметров плотности застройки;

3. Механизм КРТ допускает преобразование территории при отсутствии согласия части собственников возникают споры о гарантиях и компенсациях;

4. Высокая капиталоёмкость делает проекты чувствительными к рыночным изменениям;

5. Проекты, связанные с КРТ, требуют компетенций в области пространственного планирования, финансового моделирования и управления рисками.

Ключевые факторы успешной реализации проектов КРТ формируют взаимосвязанную систему условий, обеспечивающих устойчивость управления и предсказуемость инвестиционного процесса. К таким факторам относятся:

1. Градостроительная подготовленность территории, предполагающая наличие актуальной и согласованной документации по планировке, что существенно снижает регуляторную и инвестиционную неопределённость, обеспечивает корректность проектных параметров и исключает дублирование процедур.

2. Прозрачность конкурсных процедур, включающая четкие критерии отбора инвесторов, открытость ключевых параметров проектов, предсказуемость условий участия и, как следствие, повышение доверия со стороны девелоперского сообщества и снижение рисков оспаривания результатов торгов.

3. Использование цифровых инструментов управления, включающих применение ГИС-платформ, цифровых двойников территорий и автоматизированных систем мониторинга исполнения договоров, что делает управленческий процесс более технологичным, прозрачным и оперативным, особенно в условиях длительного инвестиционно-строительного цикла и высокой комплексности КРТ.

Современные стратегии пространственного развития ориентированы на уход от точечного освоения в пользу системных, устойчивых моделей управления территорией [10]. КРТ становится инструментом реализации стратегических приоритетов. Интеграция КРТ в генеральные планы, схемы территориального планирования и программы комплексного развития инфраструктуры позволяет формировать единый контур управления и заранее резервировать территории для комплексных проектов.

Развитие КРТ тесно связано с цифровизацией градостроительной деятельности:

- ГИС-платформы и цифровые двойники позволяют моделировать варианты застройки, оценивать транспортные нагрузки и экологические последствия;

- Инвестиционные калькуляторы КРТ увязывают параметры градостроительной документации и финансовую модель проекта, повышая прозрачность расчётов.

Для закрепления КРТ в качестве устойчивого инструмента МЧП необходим дальнейший нормативный и организационный прогресс. Основные направления включают:

1. Унификация состава документации, возможность параллельного согласования градостроительных решений и экономических параметров;

2. Разработка типовых методик расчета социально-экономического эффекта и плотности застройки;

3. Показатели должны учитывать не только ввод жилья, но и качество социальной инфраструктуры, транспортную связанность, экологический баланс;

4. Совершенствование процедур информирования, публичных обсуждений и механизмов компенсаций.

В совокупности проведённый анализ подтверждает, что КРТ выступает одним из наиболее значимых и институционально устойчивых механизмов муниципально-частного партнёрства в современной российской практике. КРТ сочетает высокую инвестиционную емкость, комплексность градостроительных решений и долгосрочный социально-экономический эффект, позволяя одновременно решать задачи модернизации жилищного фонда, развития инфраструктуры и повышения качества городской среды.

Вместе с тем эффективность механизма определяется рядом условий, в частности, качественной градостроительной подготовкой, прозрачностью конкурсных процедур, сбалансированностью интересов жителей, инвесторов и муниципалитетов, а также высоким уровнем компетенций органов местного самоуправления. Ограничения связаны преимущественно с длительностью процедур, сложностью оценки эффективности и рисками рыночной конъюнктуры, что требует дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы, внедрения цифровых инструментов планирования и контроля, а также разработки типовых методик оценки инфраструктурных и социально-экономических эффектов.

Список литературы:

1. В Минстрое России подвели итоги комплексного развития территорий за 3 года // Минстрой России. – 2024. – URL: https://minstroyrf.gov.ru/press/v-minstroe-rossii-podveli-itogi-kompleksnogo-razvitiya-territoriy-za-3-goda/ (дата обращения: 26.11.2025).
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.07.2025)
3. Егорова М. КРТ ускоряет развитие города: интервью руководителя архитектурного бюро EMPATE Марины Егоровой // PRORUS. – 2023. – URL: https://prorus.ru/interviews/marina-egorova-rukovoditel-arhitekturnogo-byuro-empate-krt-uskoryaet-razvitie-goroda/ (дата обращения: 26.11.2025).
4. Ербягина М.В. Нормативно-правовое регулирование в вопросе комплексного развития городских территорий // Архитектура и дизайн. 2021. № 2. С. 29-38.
5. Комплексное развитие территорий: что это такое и как оно работает // Фонд «Росконгресс». – 2024. – URL: https://roscongress.org/materials/kompleksnoe-razvitie-territoriy-chto-eto-takoe-i-kak-ono-rabotaet/ (дата обращения: 26.11.2025).
6. Концепция комплексного развития территорий Ленинградской области, прилегающих к границам Санкт-Петербурга. – Комитет экономического развития Ленинградской области. – 2024. – 164 с. – URL: https://econ.lenobl.ru/media/content/docs/3516/Концепция%20комплексного%20развития%20территорий%20ЛО,%20прилегающих%20к%20границам%20СПб.pdf (дата обращения: 26.11.2025).
7. Лучшие практики комплексного развития территорий жилой застройки в российских городах: аналитический доклад. – М.: Институт экономики города, 2022. – 112 с. – URL: https://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/luchshie_praktiki_kompleksnogo_razvitiya_territorii_zhiloi_zastroiki_v_rossiiskih_gorodah.pdf (дата обращения: 26.11.2025).
8. Разработка концепции комплексного развития территорий Ленинградской области, прилегающих к границам Санкт-Петербурга. – Центр стратегических разработок «Северо-Запад», 2023. – URL: https://csr-nw.ru/tracks/detail.php?ID=1231 (дата обращения: 26.11.2025).
9. Рекомендации по нормативно-правовому регулированию и методологии комплексного развития территорий нежилой застройки в Санкт-Петербурге. – СПб.: Институт экономики города, 2023. – 85 с. – URL: https://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/krt_nzhz_spb.pdf (дата обращения: 26.11.2025).
10. Схема КРТ поможет сбалансировать интересы бизнеса, власти и граждан // Новая строительная политика (NSP). – 2022. – URL: https://nsp.ru/40018-sxema-krt-pomozet-sbalansirovat-interesy-biznesa-vlasti-i-grazhdan (дата обращения: 26.11.2025).
11. Федеральный закон от 30.12.2020 № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий»
12. Шульженко С.И. Правовые проблемы комплексного развития территорий (Часть 1). Управленческое консультирование. 2022;(1):165-183.