УПРАВЛЕНИЕ И РАСПОРЯЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

MANAGEMENT AND DISPOSAL OF STATE PROPERTY: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION

Vladimir Panihalov

scientific supervisor, Department of Civil Law and Procedure, Togliatti State University,

Russia, Togliatti,

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются нормативно-правовые акты, регулирующие управление и распоряжение государственной собственностью в Российской Федерации. Уделено внимание проблемам современного правового регулирования вопросов управления и распоряжения государственной собственностью, а также совершенствованию законодательства в указанной сфере.

ABSTRACT

The article examines the normative legal acts regulating the management and disposal of state property in the Russian Federation. Attention is paid to the problems of modern legal regulation of issues of management and disposal of state property, as well as the improvement of legislation in this area.

Ключевые слова: государственная собственность, управление государственной собственностью, распоряжение государственной собственностью.

Keywords: state property, management of state property, disposal of state property.

Основой правового регулирования федеральной собственности и управления федеральным имуществом являются положения Конституции Российской Федерации, в котором устанавливаются формы, виды и объекты собственности; закрепляются принципы осуществления и обязанности органов власти в отношении собственности. Согласно статьи 8 Конституции Российской Федерации в нашей стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею [2].

Следующим по значимости нормативно-правовым актом, регулирующим основы управления и распоряжения государственной собственностью, является Гражданский кодекс Российской Федерации, он определяют единую модель правомочий собственника, гражданско-правовой статус публично-правовых образований, формы и пределы передачи имущества и прав на него от публичного собственника другим лицам. Статья 214 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет, что государственной собственностью в России является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), а также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации –республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации) [1]. Помимо общих понятий, закрепленных в Конституции России, а также в Гражданском кодексе РФ, нормативное регулирование в рассматриваемой области включает в себя большое количество нормативно-правовых актов, регламентирующих определенные сферы управления государственным имуществом, таких как: Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Федеральный закон № 161-ФЗ от 14.11.2002 «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и многие другие. Необходимо также отметить расширенную нормативно-правовую базу по регулированию рассматриваемого вопроса внутри каждого субъекта Российской Федерации.

Таким образом, правовое поле государственного регулирования отношений собственности в России ограничено узким кругом принятых на федеральном уровне и уровне отдельных субъектов Федерации нормативно-правовых актов, нуждающихся в совершенствовании в условиях активного формирования рыночных отношений [3, с. 153]. В связи с чем остро выделяется проблема недостаточности комплексного кодифицированного правового регулирования вопросов управления федеральной собственностью.

Отечественные исследователи неоднократно предлагали введение единого федерального закона, закрепляющего механизм и принципы управления государственной собственностью, как действенный способ решения настоящей проблемы. Так, Т.В. Игнатова и Т.В. Мартыненко в своей работе подтверждают вышесказанное и указывают на необходимость разработки такого акта. «Почти во всех субъектах федерации приняты законы, регулирующие отношения, возникающие в процессе управления и распоряжения объектами государственной собственности». В то время как на федеральном уровне такого правового акта не существует [10].

Для целей правоприменения, отсутствие единого нормативного акта, определяющего актуальные вопросы управления государственным имуществом, не представляет удобства и не обеспечивает единообразие. Рассмотрение какого-либо вопроса в данной сфере требует анализа большого количества правовых актов, кроме того, внесение изменений в один правовой акт требует внесения изменений в другие нормативно-правовые акты. Это ведет к увеличению нагрузки правовых (юридических) структурных подразделений органов, занимающихся управлением. Между тем, для органов весьма важно определить такие особенности как:

– учет вверенного имущества (реестр публичного имущества во взаимосвязи с бюджетным учетом);

– вопросы распоряжения государственным имуществом (относительно содержания на балансе, использования, особенностей списания и др.);

– выделение имущества с наличием специального правового режима и особенностей его участия в структуре отношений по управлению государственной собственностью;

– вопросы перераспределения государственного имущества, которые должны разрешаться по согласованию с собственником [4].

Кроме проблемы массивной законодательной базы и отсутствия единого закона, регламентирующего рассматриваемую область, стоит отметить пробелы в имеющемся законодательстве отдельных сфер управления государственным имуществом.

Во-первых, в вопросах распоряжения, государственным имуществом, переданным на праве оперативного управления государственным учреждениям, полагается наличие пробела в законодательстве, касающегося определения способа распоряжения имуществом в части проведения торгов или без них.

Исходя из общих принципов, определенных законом о Защите конкуренции [12] установлен, запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций.

Обязательность проведения торгов в отношении государственного имущества установлена законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» [13]. Вместе с тем, из сферы правового регулирования данного закона выведено имущество, которое закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными унитарными предприятиями и учреждениями. Тем самым, законодатель распространил отношения, которые регулируются законом о приватизации на имущество, находящееся в казне публичного собственника.

При этом, частью 3 статьи 17 закона о Защите конкуренции определяется, что государственное имущество, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения, либо оперативного управления государственным унитарным предприятиям, подлежит передаче в порядке, предусмотренном частью 1 указанной статьи, то есть в порядке проведения конкурсов или аукционов, предусматривающих заключением договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных документов, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования. Таким образом, в Законе о защите конкуренции говорится о заключении договоров, предусматривающих переход только прав пользования и владения, а не распоряжения.

При этом на федеральном уровне [7] в отношении сделок, предусматривающих переход прав собственности (владения, пользования, распоряжения) регулируется только совершение таких сделок с имуществом федеральных государственных унитарных предприятий. По ним установлена необходимость проведения торгов в порядке, предусмотренном правилами проведения конкурсов и аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденными приказом ФАС России от 10.02.2010 № 147 (далее – Правила).

Однако отдельного порядка отчуждения имущества, закрепленного за иными государственными учреждениями, на федеральном уровне не установлено [6].

На сегодня из буквального прочтения Закона о защите конкуренции и из анализа судебной практики следует вывод об отсутствии обязательного требования о проведении торгов при продаже имущества государственным учреждением.

Такая позиция, в том числе подтверждается антимонопольным органом, разъясняющим, что в настоящее время обязанность проведения торгов по отчуждению имущества, принадлежащего государственным учреждениям, законодательством Российской Федерации не предусмотрена [5], а также судебной практикой (Определение Верховного Суда РФ от 28.10.2024 № 305-ЭС24-18109) из которой следует, что действующее законодательство не предусматривает для продажи имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, обязательного проведения регламентированных процедур (торгов). Учреждение вправе самостоятельно определить способ реализации такого имущества, в том числе без проведения аукциона, в связи с чем, актами, регулирующими продажу имущества учреждения, являются внутренние документы (положения) данной организации.

При этом, антимонопольным органом по отношениям, регулирующим данным вопрос, даются всего лишь рекомендации по совершению таких сделок посредством проведения торгов. Тем самым, обязательство, которое, учитывая принципы, установленные законодательством о защите конкуренции, должно быть закреплено в правовой сфере, всего лишь транслируется в рекомендации.

Во-вторых, затрагивая сферу передачи государственного имущества, закрепленного на праве оперативного управления, имеется законодательная неопределенность относительно случаев, при которых такое имущество может передаваться в аренду третьим лицам.

Само по себе наличие в государственной собственности имущества продиктовано в первую очередь публичными интересами. Государство должно владеть только теми видами имущества, которые способствуют решению стоящих перед ним публичных задач.

Такая позиция находит свое отражение в действующих нормативно-правовых актах. В частности, Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [11] закреплена концепция публичного назначения государственной собственности – а именно определено, что в собственности субъекта Российской Федерации может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения регионов, их совместного ведения, а также совместного ведения субъектов РФ и Российской Федерации, обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов РФ, государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных унитарных предприятий субъектов РФ и работников региональных государственных учреждений; реализации полномочий, право осуществления которых предоставлено федеральными законами.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 № 8-П признано, что государственное имущество может использоваться исключительно для осуществления публичных полномочий.

Между тем, Законом о защите конкуренции определены отдельные случаи, при которых возможна передача в аренду государственного имущества, закрепленного за:

1) образовательными организациями в целях передачи такого имущества медицинским организациям для охраны здоровья обучающихся и работников организации, организациям общественного питания для создания необходимых условий для организации питания обучающихся и работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также физкультурно-спортивным организациям для создания условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом;

2) учреждениями культуры организациям общественного питания в целях создания необходимых условий для организации питания посетителей и работников государственных организаций культуры, а также юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим розничную торговлю сувенирной, издательской и аудиовизуальной продукцией;

3) учреждениями уголовно-исполнительной системы при соблюдении условий согласно ч. 3.4 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

При этом, в системе государственных учреждений функционируют также иные отраслевые учреждения (учреждения спорта, здравоохранения, туризма и т.п.), возможность передачи имущества которых в аренду прямо не урегулирована на законодательном уровне.

В то же время, согласно пункту 1 статьи 296 Гражданского кодекса РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется, распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника данного имущества и назначением этого имущества.

Постановлением Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 21 [8] определены случаи возможного распоряжения соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование с согласия собственника. К таким случаям относится передача имущества в аренду в следующих целях:

• обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей);
• рационального использования такого имущества.

Безусловно, сделки подобного рода должны совершаться в пределах специальной правоспособности учреждений, установленных гражданским законодательством, в части того, что учреждение должно иметь и осуществлять гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Однако, в настоящее время в законодательстве отсутствуют определение понятий и правовой регламентации тех случаев, при которых возможна передача имущества для обеспечения более эффективной деятельности учреждений и рационального использования имущества, а также случаев запрета передачи.

Данное обстоятельство порождает принимать учреждениями и органами по управлению государственным имуществом решения о согласовании сделок по аренде в отношении государственного имущества, закрепленного за учреждениями, по своему усмотрению, трактуя каждые случаи индивидуально.

В-третьих, на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий методологию оценки потребности учреждений в государственном имуществе в целях принятия решений по наиболее эффективному его перезакреплению между учреждениями одного уровня, т.е. закрепления имуществом за иным учреждением с одновременным правомерным изъятием у другого. Это касается тех случаях, когда некоторые учреждения имеют на балансе излишнее, либо неиспользуемое имущество и планируют отказаться от прав на такое имущество в пользу иных организаций.

Исходя из заложенного в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации [9] принципа эффективного управления государственным имуществом, принятие соответствующих решений необходимо сопровождать проработкой вопроса по определению учреждений, имеющих наибольшую потребность в дальнейшем использовании имущества подобного рода (например, исходя из текущей обеспеченности имуществом, его состояния, выполняемых функций и количества сотрудников данных учреждений).

Например, порядок распоряжения федеральным имуществом, в том числе по вопросам перезакрепления имущества, на уровне Росимущества определен только в письме от 31.01.2020 № ВЯ-08/2882. Согласно данному письму к числу необходимых документов для принятия решения о закреплении (правомерном изъятии) государственного имущества предоставляются соответствующие письменные согласия (отказы от права) организаций на закрепление (правомерное изъятие) имущества.

Учитывая нормы гражданского законодательства, установленные статьями 236, 299 ГК РФ, при наличии указанных документов оснований для непринятия решений по закреплению и изъятию имущества органами по управлению государственным имуществом, не усматривается.

Так, в настоящее время в практике регионального органа по управлению государственным имуществом ежегодно принимается порядка 650 решений о перезакреплении имущества между государственными учреждениями. Из них процент решений, принимаемых после выявления потребности в дальнейшем использовании имущества на основании отказов от прав в пользу неопределенного круга учреждений, составляет 20 %. По иным случаям распоряжения принимаются, исходя из предоставляемых согласий и отказов принимающей и передающей стороны. Такое распоряжение государственной собственностью не соответствует принципу эффективного управления и осуществляется без соответствующей регламентации и методологии оценки потребности иных учреждений в имуществе.

В заключении, следует отметить, что для полноценного выполнения государством своих функций необходимо эффективное управление и распоряжение государственной собственностью. С этой целью возникает необходимость принятия на законодательном уровне единого закона, содержащего и регулирующего весь комплекс вопросов государственного управления и распоряжения имуществом, совершенствования имеющихся нормативно-правовых актов, устранения коллизий и пробелов действующего законодательства.

Список литературы:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 08.08.2024) // СПС «Консультант Плюс»;
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «КонсультантПлюс»;
3. Моттаева, А. Б. Проблемы управления государственной и муниципальной собственностью на современном этапе: монография / А. Б. Моттаева, Ас. Б. Моттаева. – Москва: Московский государственный строительный университет, ЭБС АСВ, 2015. – 160 c. // Цифровой образовательный ресурс IPR SMART: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.iprbookshop.ru/60827.html (дата обращения: 21.11.2024);
4. Наумова Е.А. Проблемы управления государственным имуществом // Молодой ученый. – 2020. – № 48 (338). – С. 526–529. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://moluch.ru/archive/338/75830/ (дата обращения: 21.11.2024)
5. Официальный сайт ФАС России [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://fas.gov.ru (дата обращения: 21.11.2024)
6. Письмо ФАС России от 29.12.2021 № ГМ/112800/21 // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=433542 (дата обращения: 21.11.2024)
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2004 № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» // СПС «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_50598/ (дата обращения: 21.11.2024)
8. Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»// СПС «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:  https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61470/(дата обращения: 21.11.2024)
9. Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://nauchkor.ru/ (дата обращения: 21.11.2024)
10. Рой Н.А., Шпак А.С., Мишина Е.С. Современные тенденции в системе управления государственной собственностью в Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник Евразийской науки. – 2018. – № 3. – Т. 10. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://esj.today/issue-3-2018.html (дата обращения: 22.11.2024)
11. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// СПС «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/(дата обращения: 22.11.2024)
12. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О защите конкуренции» // СПС «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:  https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61763/ (дата обращения: 22.11.2024)
13. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 06.04.2024) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СПС «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_35155/12214e0de6c5a42d07cdc00e13c51dd49e92d655/ (дата обращения: 22.11.2024)