ПОНЯТИЕ И СТАТУС РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА

АННОТАЦИЯ

Повышение качества и соблюдение законности расследования в установленный уголовно-процессуальным законом срок являются одними из приоритетных задач, стоящих перед органами предварительного следствия. Их выполнение обеспечивается, прежде всего, надлежащей организацией процессуального руководства деятельностью следователей.

Правовой статус введенной в уголовный процесс в 2007 году процессуальной фигуры руководителя следственного органа в различных аспектах — более широких или суженных до контекста конкретных проблем — с небывалой частотой и широтой исследовался на монографическом уровне и продолжает исследоваться в настоящее время.

Научный интерес к его процессуальной фигуре обусловлен необходимостью дальнейшей оптимизации организации досудебного производства и выстраивания уголовно-процессуальных отношений между властными субъектами уголовного процесса.

Руководитель следственного органа – это субъект уголовно-процессуальных отношений, призванный, прежде всего, объективно, используя предусмотренные законом формы и методы, осуществлять руководство предварительным следствием, обеспечивая тем самым его качество, полноту, всесторонность и объективность.

Актуальным и требующим научного исследования является вопрос соотношения процессуальных полномочий руководителя следственного органа, характеризующихся широкими возможностями процессуального управляющего воздействия на деятельность следователя, и процессуальной самостоятельностью последнего.

Ключевые слова: следственный орган; руководитель следственного органа; полномочия руководителя следственного органа; уголовный процесс.

1. Понятие и статус руководителя следственного органа

Субъекты управленческой деятельности индивидуально или совместно с коллегами совершают различные операции и действия в соответствии с функциональными обязанностями: получают, обрабатывают и анализируют различную информацию, облекают новые сведения в докладные (служебные, аналитические) записки, проекты организационно-распорядительных документов (актов) в процессуальной или иной правовой форме [1, с. 119].

Руководитель следственного органа выполняет только часть деятельности управляющей подсистемы. Он ежедневно принимает управленческие решения в соответствующей правовой форме, инициативно или в связи с поступившими обращениями вступает с элементами своего и иных уровней ведомственных систем в организационные отношения непосредственно или по различным каналам связи с помощью технических и (или) программно-аппаратных средств. Организационные отношения между руководителем и подчиненными обретают качество управленческих отношений.

И управленческая деятельность, и управленческие отношения подчинены упорядочению коллективной деятельности других людей, согласованию выполнения ими разных, предварительно дифференцированных по различным основаниям функций, координации их действий (операций) во времени и пространстве при решении разнообразных по степени сложности и составу компонентов задач в стремлении к единой цели, обусловленной познанными закономерностями развития следственного органа для придания ему новых свойств и качества в соответствии с предъявляемыми требованиями или собственной программой дальнейшего развития.

Система управления следственным органом в самом упрощенном виде представлена управляющей и управляемой подсистемами (субъектом и объектом управления), прямыми и обратными связями между ними и связями входа и выхода с социальным окружением. Процесс управления состоит из формирования, оформления и оказания (реализации) управляющей подсистемой воздействий на управляемую подсистему и ответной реакции на них со стороны последней [2, с. 120].

Как считает С.В. Валов, «управленческая деятельность руководителя – это разновидность разумной, целесообразной социально активной человеческой деятельности. Ее отличительные особенности состоят в уникальном сочетании интеллектуального труда и творческих, креативных начал, а также использовании особой рефлексивной позиции и по отношению к деятельности подчиненных, и к своей собственной активности, и к их соединению в целое. Руководитель в большей степени оперирует мысленными образами объективно-реальных вещей и идеальными конструкциями, отражающими в той или иной степени окружающий мир, в который погружены возглавляемый им следственный орган и подчиненные ему органы на нижестоящих уровнях системы, а также моделирующими их будущее» [3, с. 121].

Информация, циркулирующая по каналам прямой и обратной связи в системе управления, выступает предметом, средством и продуктом управленческой деятельности руководителя, которая нацелена на создание результатов, используемых для оказания управляющего воздействия на объект. К их числу отнесены, например, модели нового организационно-структурного построения следственного органа или его будущей деятельности, выраженные в доступной и понятной подчиненным форме.

Руководитель «извлекает» результат интеллектуального труда, передает его в вербальной форме или воплощает посредством физических действий (движений) в схемах, графиках, организационно-распорядительных документах (актах) и иных формах управленческих решений, используя их в качестве средства доведения результата до подчиненных, делает его доступным для восприятия, уяснения и использования ими уже в их предметной деятельности [4, с. 12].

Очевидно, что понятие руководителя следственного органа неразрывно связано с понятием самого следственного органа. А поэтому размышления о сути понятия руководителя следственного органа целесообразно вести в контексте именно этого понятия. В свою очередь, понятие следственного органа также может быть рассмотрено с разных позиций. Во-первых, его возможно представить, как понятие, отражающее феномен организации, т. е. как понятие, обособляющее следственный орган в структуре конкретного правоохранительного органа или же в системе правоохранительных органов в целом. В некоторых случаях это понятие номинирует следственный орган в качестве отдельной автономной правоохранительной структуры, примером чему является Следственный Комитет Российской Федерации. Именно этому ведомству УПК РФ обязан появлением самого термина «следственный орган», а точнее, «руководитель следственного органа».

Предварительное следствие в России традиционно является исходной формой досудебной деятельности. За время своего существования предварительное следствие не раз подвергалось законодательным изменениям. Примером этому служит Федеральный закон от 5.06.2007 г. № 87-ФЗ [5, с. 2830], который впервые ввел понятие «руководитель следственного органа», заменив ранее употребляющийся термин «начальник следственного отдела».

Процессуальный статус руководителя следственного органа определяется, в первую очередь, посредством анализа п. 38.1 ст. 5 и ст. 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ). Под руководителем следственного органа понимается должностное лицо, которое возглавляет конкретно определенное следственное подразделение, а также заместитель этого должностного лица. Данное определение является нормативно закрепленным, в науке уголовного процесса имеется множество авторских подходов к определению понятия «руководитель следственного органа». Обратимся к некоторым из них.

Н.А. Моругина в рамках своего диссертационного исследования пришла к выводу о том, что «руководитель следственного органа как равно и его заместители представляет собой должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, которое также уполномочено на осуществление контролирующей деятельности за законностью принимаемых следователем решений, руководить расследованием, наделено соответствующим комплексом прав и обязанностей, реализуемых в ходе уголовно-процессуальных отношений» [6, с. 14].

В теории уголовно-процессуального права руководитель следственного органа традиционно признается участником уголовного процесса, который осуществляет уголовное преследование, поскольку данный субъект обладает полномочиями по непосредственному осуществлению уголовного преследования и руководящими прерогативами. Однако указанный подход также вызывает научные дискуссии.

Анализ ст. 39 УПК РФ позволяет также согласиться с тем, что все полномочия руководителя следственного органа отражают характер реализуемых им функций. Необходимо отграничивать полномочия руководителя следственного органа от полномочий прокурора в рамках уголовного судопроизводства. Основной общей чертой деятельности указанных субъектов является стремление обеспечить законность процессуальной деятельности уполномоченных должностных лиц органов предварительного следствия в рамках досудебных стадий российского уголовного судопроизводства [7, с. 33].

Соответственно руководитель следственного органа и прокурор целенаправленно воздействуют на практику исполнения законов участниками уголовного судопроизводства, чтобы обеспечить единообразие понимания закона последними. При этом руководитель следственного органа является более доступной фигурой уголовного процесса для следователя, он может оперативно и самостоятельно осуществлять рассмотрение и разрешение возникающих в ходе расследования вопросов. В указанном проявляется существенное преимущество контрольных полномочий руководителя следственного органа по сравнению с надзорными полномочиями прокурора. Первый не просто контролирует законность осуществляемых руководителем следственного органа действий, посредством такого контроля он способен своевременно предотвращать возможные нарушения следователей в процессе предварительного расследования [8, с. 56].

Из положений части 2 ст. 39 УПК РФ следует, что руководитель следственного органа, принимая уголовное дело к производству, обретает в рамках его расследования процессуальный статус следователя. В этой связи дополнительным условием и гарантией обеспечения законности расследования является осуществление процессуального контроля руководителя следственного органа по этому уголовному делу руководителем вышестоящего следственного органа. Это положение требует нормативного определения в уголовно-процессуальном законе. Одновременно руководитель следственного органа сохраняет в полном объеме процессуальный и организационный статус относительно процессуальной деятельности следователей возглавляемого им органа предварительного следствия.

Принять к производству и предварительно расследовать уголовное дело правомочны только должностные лица, наделенные УПК РФ процессуальным статусом руководителя следственного органа или нормативным актом руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти конкретно рассматриваемым полномочием.

Выполняя управленческую деятельность, руководители самостоятельно или совместно с иными должностными лицами – представителями управляющей подсистемы – получают результаты, используемые для оказания управляющего воздействия на сознание и волю подчиненных им должностных лиц следственных органов для упорядочения их коллективной, совместной деятельности по достижению поставленных целей и решению задач. Однако в силу различных причин (в том числе дефектов средств, технологии, процесса управленческой деятельности, содержания и формы ее результатов, передачи информации подчиненным) управляющее воздействие может быть не оказано, а модель поведения подчиненных – остаться неизменной, не соответствующей потребностям развития следственного органа [9, с. 57].

Руководитель следственного органа был наделен правовыми средствами, позволяющими ему не только выявлять, как это имело место ранее, но и устранять нарушения закона. Это кардинально изменило его правовое положение, усилив процессуальные возможности по руководству предварительным следствием. Одновременно наделение руководителя следственного органа широким кругом полномочий свидетельствовало о расширении круга его процессуальных обязанностей и повышении ответственности за обеспечение законности в досудебном производстве.

На это указывает и вовлечение руководителя следственного органа в уголовно-процессуальные отношения в связи с обжалованием следователем решений, принятых прокурором, процедура которого по-новому регламентирована законодателем внесенными в УПК РФ Федеральным законом № 87-ФЗ изменениями [10, с. 2830].

Руководитель следственного органа сегодня наделен правом:

- давать следователю согласие на обжалование решения прокурора в случае возвращения им уголовного дела с процедуры утверждения обвинительного заключения (ч. 4 ст. 220 УПК РФ);

- рассматривать требования прокурора об устранении допущенных следователем нарушений федерального законодательства при расследовании уголовного дела, по результатам которого он дает следователю письменные указания об исполнении требований прокурора либо информирует последнего о несогласии с его требованиями (ч. 4 ст. 39 УПК РФ).

Между тем, необходимо отметить, что осуществление указанной функции ограничено нормами уголовно-процессуального закона, в которых сформулированы пределы процессуального управляющего воздействия руководителя следственного органа на ход расследования, определяемыми, в свою очередь, несколькими факторами.

К их числу следует отнести:

1) строго определенный круг должностных лиц, обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа;

2) круг полномочий, предоставленных уголовно-процессуальным законом руководителю следственного органа для осуществления процессуального руководства следствием;

3) дифференциация компетенции должностных лиц, обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа;

4) объект и предмет процессуального руководства;

5) соотношение процессуального руководства предварительным следствием с необходимостью обеспечения процессуальной самостоятельности следователя [11, с. 55].

Исследуя круг должностных лиц, обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа, отмечаем, что положения части пятой ст. 39 УПК РФ определяют достаточно широкий круг лиц, осуществляющих процессуальные полномочия руководителя следственного органа (в формулировке приведенной нормы уголовно-процессуального закона).

При его определении в действующем УПК РФ законодатель применил новый подход, выстраивая обозначенных субъектов в иерархическую, централизованную вертикаль в пределах соответствующих федеральных органов государственной власти, таких как Следственный комитет Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, не ограниченную только рамками федерального закона.

Правовой статус участников уголовно-процессуальных отношений должен быть определен исключительно в УПК РФ и определение круга субъектов этих правоотношений и объема их полномочий может быть предметом регулирования законодателем лишь непосредственно в уголовно процессуальном законе. Тем более, исключительно предметом регулирования федерального закона может быть определение круга таких властных субъектов уголовного процесса, как руководитель следственного органа, обладающих исключительными полномочиями по применению норм уголовно процессуального и уголовного права, в том числе ограничивающих конституционные права граждан.

Издаваемые руководителями следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти на основании ч. 5 ст. 39 УПК РФ нормативные правовые акты являются ведомственными актами, и их нормотворчество осуществляется исключительно в пределах компетенции этого ведомства и регулирует отношения, возникающие в его рамках.

Изложенное позволяет утверждать, что:

- во-первых, нормотворчество руководителей соответствующих федеральных ведомств в лице Следственного комитета Российской Федерации, следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти в лице МВД России и ФСБ России в рассматриваемом случае, хотя и по прямому указанию в законе, осуществляется с превышением ими своих полномочий;

- во-вторых, делегирование законодателем правоприменителю в лице Следственного комитета Российской Федерации и следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти в лице МВД России и ФСБ России полномочий по определению перечня не указанных в федеральном законе руководителей следственных органов фактически наделяет этих руководителей законотворческой функцией, что представляется не в полной мере правомерным.

Приказами руководителей Следственного комитета Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти (МВД России, ФСБ России) установлен различный объем полномочий и руководителей следственных подразделений одного уровня. Так, к примеру, критерием дифференциации в приказе начальника Следственного департамента МВД России объема процессуальных полномочий начальников отделов следственных частей, следователи которых непосредственно расследуют уголовные дела, выступает дислоцирование отделов непосредственно по месту расположения следственной части или расположение таких подразделений в других населенных пунктах. Начальники отделов и их заместители, расположенные в других населенных пунктах, удаленных от места дислокации следственной части, приказом наделяются всем объемом полномочий, предусмотренным ст. 39 УПК РФ. В свою очередь, объем прав начальников следственных подразделений, дислоцированных по месту расположения следственной части, значительно ограничен.

Расхождения объемов полномочий имеют место и у начальников следственных подразделений, занимающих аналогичные по уровню должности в разных ведомствах. Отличаются и сами принципы определения объема полномочий. Так, приказ Следственного комитета Российской Федерации от 17 июля 2014 г. № 89 регламентирует конкретные правомочия, которыми наделяются соответствующие руководители следственных органов, а приказ начальника Следственного департамента МВД России от 08.11.2011 № 58 устанавливает правомочия методом исключения отдельных из них из общего объема полномочий руководителя следственного органа, предусмотренного УПК РФ.

Одновременно приказ Председателя Следственного комитета Российской Федерации от 17.07.2014 № 89 наделяет «иных» руководителей следственных подразделений соответствующими полномочиями руководителя следственного органа определенного уровня, в связи, с чем законность его положений неоднократно рассматривались в Верховном Суде Российской Федерации. К примеру, руководители отделов управлений по расследованию особо важных дел Главного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации всеми процессуальными полномочиями, предусмотренными УПК РФ для руководителей следственных отделов по районам, городам, за исключением полномочий, связанных с продлением сроков следствия и содержания под стражей.

Представляется, что подобное регулирование статуса участника уголовно-процессуальных отношений противоречит нормам уголовно-процессуального права и не обеспечивает единообразного осуществления процессуального руководства следователями, затрудняя единообразное выполнение процессуальных функций. В изложенном тезисе исходим из того, что единство, целостность и обязательность порядка уголовного судопроизводства обуславливают необходимость и требуют единого и одинакового подхода в определении состава субъектов, обладающих правовым статусом руководителя следственного органа, характера, содержания, объема его полномочий и форм их реализации для всех органов предварительного следствия независимо от их ведомственной принадлежности.

В то же время следует констатировать, что в связи с многообразием следственных органов определить предельный перечень их руководителей в рамках одной статьи УПК РФ фактически невозможно, поскольку органы предварительного следствия функционируют на федеральном, окружном, межрегиональном, региональном и районном уровнях, имея внутри структурное построение в виде, например, следственных частей в системе МВД России. Следует учитывать и особенности построения следственных органов ФСБ России.

Подводя итог, следует определить, что на современном этапе руководитель следственного органа является полноправным руководителем предварительного следствия. Характер, содержание и объем его процессуальных полномочий кардинально изменены в уголовно-процессуальном законе, тем самым позволяя ему, по сути, воздействовать на любую возможно возникающую и на любом этапе в ходе следствия правовую ситуацию, а также предупреждать, оперативно реагировать и устранять нарушения закона следователем.

Заключение

Приведенная характеристика процессуальных полномочий руководителя следственного органа позволяет сформулировать следующие выводы.

Действующий уголовно-процессуальный закон основополагающей функцией руководителя следственного органа как отдельного направления уголовно-процессуальной деятельности определяет функцию обвинения, закрепив его полномочия в главе 6 – «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения».

Основной функцией руководителя следственного органа как отдельного участника уголовного судопроизводства, для реализации, которой он предусмотрен, и определяющей его предназначение, является процессуальное руководство деятельностью следователя.

Процессуальный контроль наряду с организацией и определением основных направлений расследования является правовым средством функции руководителя следственного органа по процессуальному руководству деятельностью следователя. Процессуальный контроль реализуется через процессуальное руководство.

Пределы процессуальных полномочий руководителя следственного органа по руководству предварительным следствием определены в уголовно процессуальном законе.

Список литературы:

1. Валов С.В. Управление следственными органами и управленческая деятельность их руководителей // Вестник Краснодарского университета МВД России. – 2023. - № 1 (59). – С. 119-122.
2. Моругина Н.А. Руководитель следственного органа как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2020. – С. 12.
3. Иванова Е.В. Руководитель следственного органа как субъект уголовного судопроизводства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2019. – С. 14.
4. Муллагалеева Л.Р. Возвращение прокурором уголовных дел для производства дополнительного следствия при несущественных нарушениях закона / Л.Р. Муллагалеева // Расследование преступлений: проблемы и пути их решения. - 2018. - № 1 (9). - С. 33.
5. Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СЗ РФ. – 2007. - № 24. - Ст. 2830.
6. Шабунин В.А. Руководитель следственного органа: нормативное регулирование и практика осуществления процессуальных функций и полномочий: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2018. - С. 57.
7. Исаенко А.Г. Руководитель следственного органа как ключевой элемент системы следственной власти // Академический юридический журнал. - 2020. - № 4 (82). - С. 55.