АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ НИЗКОЙ ПОПУЛЯРНОСТИ ОСНОВНЫХ ФОРМ (МОДЕЛЕЙ) ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НАСЕЛЕНИЯ С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Аннотация: В статье представлен анализ основных форм взаимодействия населения с органами местного самоуправления. Выявлены причины их недостаточного развития, на основании чего предложены некоторые меры по активизации диалога населения с местными властями.

Ключевые слова: местное самоуправление, население, формы взаимодействия, правотворческая инициатива, публичные слушания.

Местное самоуправление по праву признается одним из основополагающих принципов осуществления публичной власти. Этот принцип закреплен в качестве одного из главных элементов конституционного строя Российской Федерации, посредством которого должно осуществляться народовластие на местном уровне. Справедливым следует признать высказывание: «По сути своей местное самоуправление – приемная власти» [7].

В своих ежегодных Посланиях Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин постоянно указывает на то, что необходимо развивать местное самоуправление: «местная власть должна быть устроена таким образом, с учетом ее близости к людям, – чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой» [4], «…необходимо поддерживать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность на принятие участия в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которыми на самом деле определяется качество жизни» [5], «…власти необходимо слышать голоса людей, пояснять им суть возникающих проблем и логику своих действий, видеть в гражданском обществе равных партнеров» [3].

Столь пристальное внимание Главы государства к местному самоуправлению объясняется тем, что в настоящее время, несмотря на постоянно реформирование и совершенствование местных институтов власти, многие муниципальные образования, по-прежнему, испытывают серьезные трудности организационно-методического, финансово-экономического, кадрового и иного характера. Их решение требует, наряду с принятием экономических, административных и других мер, активизации граждан, членов местных сообществ.

Как следует из ч. 1 ст. 130 Конституции РФ [1], «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью». Норма ч. 2 ст. 130 Конституции РФ гласит, что «местное самоуправление граждане могут осуществлять путем проведения референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Закрепленные на конституционном уровне принципы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации находят свое практическое воплощение в тексте Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее – Закон № 131-ФЗ). В ст. 3 указанного Закона установлено, что «граждане наделены равными правами на осуществление местного самоуправления в независимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Указанные права могут быть ограничены федеральным законом исключительно в той мере, в какой это является необходимым в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Закон № 131-ФЗ также предусматривает различные формы осуществления народом собственной власти. В частности, к формам прямого народного волеизъяв­ления Закон относит: принятие участия в местном референдуме; принятие участия в муниципальных выборах; голосование по выбору должностного лица для реализации функций местного самоуправления, а также по вопросам корректировки границ и реорганизации муниципального образования; принятие участия в собраниях граждан; исполнение права населения на инициативу правотворчества в вопросах местного уровня; принятие участия в организации и работе территориального общественного самоуправления; принятие участия в собраниях граждан; открытые слушания; собрание делегатов (конференция граждан); опросы населения; коллективные и индивидуальные обращения в органы местной власти и к должностным лицам самоуправления; и прочие формы участия.

Однако, несмотря на наличие столь объемного перечня форм участия, эксперты в текущее пятилетие практически единодушно диагностируют стабильное сохранение достаточно пассивного отношения местного населения к участию в решении вопросов местного значения в рамках институтов непосредственной муниципальной демократии.

Среди причин низкой общественной активности граждан чаще всего эксперты выделяют: плохую осведомленность населения о деятельности органов местного самоуправления; определенную степень пассивности, индифферентности граждан; неготовность населения взаимодействовать с органами власти; недоверие населения к органам местного самоуправления; отсутствие культуры, традиций участия граждан в местном самоуправлении; неверие людей в возможность перемен – «сопротивление изменениям» и др. [9].

Результаты различных исследований позволяют прийти к выводу, что на сегодняшний день в полной мере не реализован потенциал таких эффективных форм участия, как: правотворческая инициатива и публичные слушания.

В Российской Федерации граждане обладают правотворческой инициативой как на региональном уровне – в субъектах России, законами которых закреплена такая возможность, так и на уровне муниципальном. Причем в субъектах России такое право граждан именуется по-разному: законотворческая инициатива граждан, народная правотворческая инициатива, гражданская инициатива (как, в частности, в Ростовской области) и прочее, т.к. федеральными законодательными актами предусмотрена возможность субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать данную возможность граждан. Важно при этом вслед за А.А. Сульженко подчеркнуть, что наиболее важную роль в развитии общественных отношений должно играть право граждан на реализацию правотворческой инициативы именно на муниципальном уровне, где можно наблюдать наиболее высокую самоорганизацию населения [11].

Вместе с тем, как справедливо отмечает Е.И. Бычкова, «исторически сложилось так, что гражданская правотворческая инициативность в Российском государстве, в принципе, всегда была невысока, что обусловливается почти вековым отлучением общества от процесса реализации не только инициативных предложений, но и от реального управления делами государства» [6].

Действительно, несмотря на законодательно предоставленную возможность гражданам реализовывать правотворческую инициативу, население не всегда стремится принимать активное участие в общественной жизни муниципалитета в силу самых различных причин: недоверие к публичной власти; нехватка свободного времени из-за работы, учебы и прочее; нежелание брать на себя ответственность в случае неблагоприятных последствий выдвинутой инициативы и т.д. А если у отдельных граждан и появляется желание принять участие в процессе нормотворчества, они чаще всего не владеют информацией о том, куда следует подавать обращение с вопросами и предложениями. Кроме того, сама процедура внесения правотворческой инициативы характеризуется крайней сложностью. Как указывают В.В. Огнева и В.И. Ильин, гражданам следует подготовить немыслимое количество сопроводительных документов к проекту нормативного акта, сделать его финансово-экономическое обоснование, представить справку о состоянии законодательства в данной сфере. Данные требования являются неоправданными с точки зрения реальных возможностей инициативной группы. Но и это еще не все. Для поддержки законодательной инициативы требуется собрать огромное число подписей [8].

Как представляется, способствовать повышению эффективности реализации права граждан на правотворческую инициативу может внедрение в практику сетевой формы консультативной демократии в форме интернет-лоббирования. Применение данной формы будет возможным после дополнения ст. 46 Закона № 131-ФЗ нормой об обязательности опубликования на специальном Интернет-ресурсе (сайте) проектов решений органов муниципальной власти. Кроме того, в целях повышения активности граждан следует закрепить право за гражданами вносить на сайте муниципальных образований публичные предложения по проектам муниципальных правовых актов. Предложения, получившие значительную поддержку, должны в обязательном порядке изучаться экспертами и выноситься на рассмотрение соответствующего органа муниципального образования.

Имеется большой потенциал и у такой формы участия граждан в местном самоуправлении, как публичные слушания.

Органы местного самоуправления или главы муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов должны выносить на публичные слушания проекты: уставов муниципальных образований, изменений и дополнений к ним; местных бюджетов и отчетов об их исполнении; планов и программ по развитию муниципальных образований; правил землепользования и застройки, проекты планирования и проекты межевания территорий; а также вопросы, связанные с преобразованиями муниципальных образований.

В силу того, что в Законе № 131-ФЗ предусмотрена обязательность проведения публичных слушаний по перечисленным выше вопросам, они проводятся довольно часто, но нередко наблюдается подмена цели их проведения: взамен объективного обсуждения проблем они используются в целях формального одобрения заранее определенных решений. «Публичные слушания в своем нынешнем виде, – по мнению С.Г. Соловьева, – во многом напоминают организованный митинг жителей, оповещенных о его проведении. Как правило, является трудно прогнозируемым сколько жителей примут участие, насколько представительным будет состав участников, насколько мнение участников публичных слушаний будет отражать преобладающее мнение населения территории» [10]. Поэтому нельзя однозначно воспринимать публичные слушания в качестве формы общественного контроля и формы осуществления населением непосредственно местного самоуправления. Еще бόльшая неопределенность в вопросе понимания института публичных слушаний вызвана узкой специализацией вопросов, по которым они могут проводиться.

Между тем, перспективы для совершенствования института публичных слушаний на сегодняшний день все же имеются, в частности, актуальным направлением следует признать возможность расширения вариативности форм их проведения.

В.А. Холопов, описывая преимущества электронных технологий в системе местного самоуправления, в том числе, при проведении публичных слушаний, озвучивает следующее предложение, которое хочется в полной мере поддержать: «граждане, которые хотят выразить свое мнение, но не могут присутствовать на публичных слушаниях вследствие занятости, могут направить в установленный срок текстовое обращение на официальный сайт муниципального образования и обсудить его с участниками чата или выступить на публичных слушаниях в формате веб-конференции» [12].

Аналогичным способом может быть внедрено в практику использование на местном уровне онлайн-опросов и обращений граждан, которые обеспечат возможность высказать мнение по обсуждаемым вопросам на публичных слушаниях тем жителям, у которых по тем или иным причинам отсутствует возможность принять в них участие.

При реализации предложенных выше и иных мероприятий важно учитывать, что для эффективного использования форм взаимодействия населения с органами местного самоуправления усилия требуются не только со стороны муниципалитетов и их должностных лиц, со стороны общественности также необходимо проявление ряда качеств, позволяющих развивать двусторонний диалог: информированность, независимость мышления, умение формулировать и отстаивать свою позицию, а также прогнозировать результаты тех или иных политических решений.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Официальный текст (с учетом поправок, внесенных 05.04.2014) // Собр. Зак. PФ. – 2014. – № 9. – Ст. 851.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 05.12.2017) // Собр. Зак. РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822; Российская газета. – 2017. – № 279.
3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015 «Послание Президента Российской Федерации» // Российская газета. – 2015. – № 275.
4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 «Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию» // Российская газета. – 2013. – № 282.
5. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 «Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» // Российская газета. – 2012. – № 287.
6. Бычкова Е.И. Правотворческая инициатива граждан: сущность и проблема стагнации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 9. – С. 46.
7. Миронов Н.М. Роль местного самоуправления в развитии гражданского общества и повышении социальной активности населения // Практика муниципального управления. – 2011. – № 2. – С. 6.
8. Огнева В.В., Ильин В.И. Управленческий механизм в реализации форм консультативной демократии в системе местного самоуправления // Среднерусский вестник общественных наук. – 2016. – Т. 11. – № 6. – С. 87.
9. Родин А.В., Джиджелава Л.Д. Анализ активности населения в осуществлении местного самоуправления // Наука и образование: новое время. – 2017. – № 2. – С. 73.
10. Соловьев С.Г. Проблемные аспекты публичных слушаний как формы российской муниципальной делиберальной демократии // Правопорядок: история, теория, практика. – 2016. – № 3(10). – С. 51.
11. Сульженко А.А. Правотворческая инициатива граждан как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления // Гуманитарный трактат. – 2017. – № 11. – С. 59.
12. Холопов В.А. Эффективность организационно-правового регулирования проведения публичных слушаний как фактор обеспечения легитимности решений органов местной власти // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 7. – С. 20.