СУЩНОСТЬ ТРЕБОВАНИЯ ПРОКУРОРА КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОГО АКТА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

АННОТАЦИЯ

Автором на основе анализа положений Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации», уголовно-процессуального законодательства, с учетом мнений авторов других научных трудов, рассматриваются проблемы, связанные сущностью требования прокурора, как акта прокурорского реагирования, его определения в качестве самостоятельного акта прокурорского реагирования. Автором формулируются признаки указанного акта, рассматриваются дискуссионные вопросы его применения, в том числе при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, а также на стадии возбуждения уголовного дела. В исследовательской работе было выдвинуто предложение расширить перечня актов прокурорского реагирования, а также дополнения статьи 37 УПК РФ положениями об основаниях и порядке использования прокурором указанного правового средства, закреплении на законодательном уровне формы указанного акта, а также регламентации его содержания.

Ключевые слова: требование прокурора, требование, акт прокурорского реагирования, полномочие прокурора.

Одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры в настоящее время остается надзор за исполнением закона органами, осуществляющими предварительное следствие. На сегодняшний день в практике прокурорского надзора в названном направлении прокурорской деятельности широкое распространение получило применение такого акта прокурорского реагирования как требование прокурора об устранении выявленных нарушений закона. Актуальность темы обусловлена отсутствием в юридической науке единого мнения по поводу понятия и формы требования прокурора, отсутствием их законодательного закрепления, а также вытекающими из данного факта проблемами, связанными с определением его сущности.

Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено четыре самостоятельных акта прокурорского реагирования: протест прокурора на противоречащий закону правовой акт, представление прокурора об устранении нарушений закона, постановление прокурора, вносимое в рамках административного или уголовно-процессуального производства, предостережение о недопустимости нарушения закона. Требование выступает в качестве обязательного элемента в представлении прокурора об устранении нарушений закона. Однако в данной работе будет исследоваться требование прокурора об устранении нарушений законодательства, регламентированное п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Обращая внимание на особую важность и особенности деятельности прокуратуры в рамках надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, законодатель в ст. 30 главы 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации») ссылается к уголовно-процессуальному законодательству, уходя от стандартной логической структуры глав, посвященных конкретным надзорным направлениям, содержащих перечни полномочий и правовых средств [6]. Тем самым, полномочия и правовые средства прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия закреплены в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации (далее УПК РФ).

В ч. 1 ст. 37 УПК РФ говорится, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции, установленной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а также УПК РФ от имени государства осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, а также уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства [8].

Полномочие прокурора требовать устранения нарушений федерального законодательства от органов дознания и следственных органов установлено п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, но, ни положения УПК, ни положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не декларируют понятие требования, как надзорного процессуального средства прокурорского реагирования, предназначенного для реализации полномочия, предусмотренного п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, не регламентируют его структуру и не раскрывают его содержание.

Чтобы разобраться, в чем заключается сущность требования, как акта прокурорского реагирования, применяемого прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, для начала необходимо установить принадлежность требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, регламентированного п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, к актам прокурорского реагирования.

С момента вступления в силу изменений УПК РФ, внесенных Федеральным законом от 5 июня 2007 г. 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в научной литературе ведутся дискуссии о смысле, вложенном законодателем в слово «требовать», при формулировании положений п. 3 ч 2 ст. 37 УПК РФ [5]. Учеными веется активное обсуждение касательно того, было ли в указанном пункте просто закреплено новое полномочие прокурора, предусматривающее его право требовать от поднадзорных органов устранения нарушений, допущенных в уголовном досудебном производстве, или же в практику прокурорской деятельности был введен принципиально новый акт прокурорского реагирования.

По мнению А.Ю. Винокурова, до внесения в УПК РФ изменений, законодательно был закреплен только порядок принимаемых прокуратурой решений, при условии, что в качестве нарушений рассматривались деятельность и решения поднадзорных органов, при выявлении которых, прокурор немедленно выносил постановления. При этом в УПК РФ не было такого положения, которое бы предусматривало возможность реагирования на нарушения, прямо не указанные в законе. Согласно ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, предписывающей устанавливать круг полномочий прокурора только федеральными законами, в УПК РФ были внесены изменения, связанные с наделением прокурора правом требования от органов расследования устранения выявленных нарушений законодательства [1]. По мнению автора, законодатель, наделяя прокурора данным полномочием, на законодательном уровне закрепил реализацию права посредством внесения представлений об устранении нарушений законодательства, и никак не имел в виду внедрение нового акта прокурорского реагирования.

Позиция автора представляется спорной, так как требования и представления прокурора об устранении нарушений закона имеют отличия в их целевой направленности. Как правило, представление прокурора об устранении нарушений закона в подавляющем большинстве случаев не может обеспечить немедленное устранение нарушений закона, поскольку на деле, к моменту внесения указанных актов прокурорского реагирования, нарушения не устранимы совсем, либо уже устранены иным способом, а уголовные дела, при рассмотрении которых допущены нарушения, направлены в суд. С другой стороны, прокурор на основании п. 3 ч. 2 ст., 37 УПК РФ вносит в орган расследования требование об устранении нарушений закона именно для обеспечения незамедлительного их устранения. Предусмотренное ч. 4 ст. 39 УПК РФ ограничение принятия решения в виде 5 суток обеспечивает устранение нарушений в максимально возможные короткие сроки.

В соответствии с этим, П. А. Пригорща справедливо считает, что требование прокурора об устранении нарушений закона, в силу императивности полномочий прокурора, предусмотренных УПК РФ, может являться элементом совокупности средств прокурора, направленных на выявление нарушений закона, а также актом прокурорского реагирования. При этом реализация прокурором полномочия, установленного пунктом 3 ч. 2 ст. 37 УК РФ, связана с применением прокурором требования об устранении нарушений закона как самостоятельного акта реагирования на нарушение закона, который вносится субъекту, наделенному полномочиями устранить нарушения закона, и содержит распоряжение об устранении обнаруженных недостатков [7].

Позиция П. А. Пригорща в полной мере соответствует существующей практике применения прокурорами названого средства реагирования при осуществлении надзора в уголовном досудебном производстве.

Чтобы точно ответить на вопрос является ли требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия актом прокурорского реагирования, также необходимо выяснить, что представляет собой акт прокурорского реагирования и какие требования предъявляются к указанным актам.

Акт прокурорского реагирования, это определенное специфическое правовое средство реагирования на выявленное в ходе деятельности прокурора нарушение закона, предусмотренное законодательством, регулирующим деятельность прокурора, полномочие прокурора, выраженное в письменной форме, выносимое определенными в законе должностными лицами органов прокуратуры, отвечающее требованиям законности, обоснованности и справедливости.

А.Я. Сухарев, дает понятие актов прокурорского реагирования, как правовое средство реализации полномочий прокуратуры, используемых прокурором в соответствии со своей иерархической и предметной компетенцией для установления нарушений или несоблюдения Конституции РФ и федеральных законов, прав и свобод человека и гражданина, а так же, охраняемых законом интересов общества и государства, проверки этих нарушений и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, регламентированное федеральными законами [9].

Из названных определений возможно выявить некоторые признаки, присущие актам, а также требования, предъявляемые к ним.

Требования, предъявляемые к актам прокурорского реагирования в научной юридической литературе подробно исследованы, среди которых Е.Р. Ергашев выделяет следующие: законности; императивности; убедительности; субъектности; опосредованности; индивидуальности; письменности [3].

Теперь же, анализируя положения УПК РФ, а также практику применения средств прокурорского реагирования, и, основываясь на приведенных выше критериях, необходимо понять, соответствует ли требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства названным признакам.

Законность требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства как акта прокурорского реагирования обусловлена тем, что требование прокурора является процессуальным актом прокурорского реагирования, поскольку полномочие прокурора, на реализацию которого направлен указанный акт реагирования, регламентировано уголовно-процессуальным законом.

Критерий императивности указанного правового средства прокурора проявляется в установленной ч. 4 ст. 39 УПК РФ обязанности рассмотрения указанного акта руководителем поднадзорного органа в пятидневный срок и сообщения о результатах его рассмотрения прокурору в письменной форме. Однако, содержание ч. 6 ст. 37 УПК РФ предусматривает право руководителя следственного органа либо следователя не согласиться с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, из чего следует, скорее, ограниченная императивность требования.

Убедительность является для требования об устранении нарушений закона неотъемлемой частью, так как именно указанный критерий позволяет прокурору эффективно применить указанный акт реагирования, что заключается в исключении возможности неправильного усвоения содержания требования руководителем поднадзорного органа, из чего может последовать несогласие с указанным актом реагирования.

На основании п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, а также ч. 5 ст. 37 УПК РФ, требование об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем, из чего следует соответствие требования прокурора критерию субъектности.

Соответствуя критерию опосредованности, требование об устранении нарушения закона непосредственно вносится начальнику дознания или руководителю следственного органа. Таким образом, прокурор опосредованно дает указания об устранении выявленных нарушений закона дознавателю или следователю.

Что касается критерия письменности, то в юридической науке до сих пор не сформировано единое мнение касательно формы требования, в связи с отсутствием четкой регламентации ее в законе. Так, В. Ф. Крюков придерживается позиции, которая заключается в том, что требование может быть выражено как в устной, так и в письменной формах. С одной стороны, при реализации прокурором полномочий по непосредственному организационному участию в расследовании преступлений, присутствующий при выполнении следственного действия прокурор вправе высказать требование об устранения нарушений устно, что подлежит занесению следователем в протокол следственного действия, либо издать его в протоколе собственноручно. С другой стороны, в случае обнаружения прокурором, по результатам рассмотрения материалов уголовного дела, фактов нарушения закона, прокурор подготавливает выраженное в письменной форме требование об устранении нарушений закона [8].

Указанное суждение является спорным, в связи с тем, что положения ст. 37 УПК РФ не устанавливают в качестве полномочия прокурора непосредственное организационное участие в расследовании преступлений при присутствии прокурора во время выполнения следственных действий. Также, стоит учитывать, что уголовно-процессуальная деятельность прокурора носит публично-правовой характер, уголовное досудебное производство имеет розыскной характер, а письменность является общим условием предварительного расследования, следствием чего выступает и необходимость применения права в указанной области сугубо через письменные правовые акты.

Несмотря на соответствие требования прокурора приведенным выше критериям, самостоятельность требования прокурора в юридической науке все еще стоит под вопросом.

Необходимо заметить, что до внесения изменений в УПК Федеральным законом от 5 июня 2007 г. 87-ФЗ, круг полномочий прокурора по надзору за органами следствия был шире, а сами полномочия аналогичны тем полномочиям, которые прокуроры имеют в настоящее время при осуществлении надзора за органами дознания. В представлениях об устранении нарушений закона, вносимых прокурорами в органы расследования в целях устранения указанных нарушений, а также причин и условий, способствующих их совершению с постановкой вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности, отражались нарушения обобщенного характера. В свою очередь, непосредственная реализация прокурором надзорной функции была обеспечена наличием у него процессуальной возможности отменять любое процессуальное решение следователя, а также полномочием давать следователю указания о ходе расследования в целях недопущения неполноты расследования и волокиты, воспрепятствования принятия необоснованного процессуального решения.

Обусловленная необходимость в восполнении утраченного объема полномочий, а также необходимость обеспечения прокурором законности при производстве предварительного следствия и соблюдения прав участников процесса, ввиду сокращения полномочий прокурора при осуществлением надзора за предварительным следствием, явилась результатом установления за прокурором, вследствие принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. 87 ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ права требовать устранения допущенных нарушений при производстве расследования по уголовным делам [3]. С учетом этого, является вероятным тот факт, что законодатель предусмотрел возможность применения требования об устранении нарушений закона в качестве самостоятельного акта прокурорского реагирования.

Доводы, говорящие в пользу признания требования самостоятельным актом реагирования рассматривались многими авторами научных публикаций.

По мнению О.В. Воронина, требование является полноценным актом прокурорского реагирования, используемым в уголовном судопроизводстве в рамках реализации полномочия прокурора, предусмотренного ст. 37 УПК РФ [2]. Автором высказана данная точка зрения с учетом анализа законодательства и выявленных в нем пробелов.

В пользу указанной позиции говорит повсеместная практика успешного использования прокурорами требований об устранении нарушений законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия.

На основании изложенных выше положений относительно соответствия требования прокурора, вносимого в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, основным требованиям, предъявляемым актам прокурорского реагирования, можно сделать вывод о том, что требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия является самостоятельным актом прокурорского реагирования, которое входит в систему правовых средств прокурора.

Таким образом, можно сделать попытку дать определение требованию прокурора. Требование прокурора это предусмотренная УПК РФ форма прокурорского реагирования на допущенные нарушения уголовно-процессуального законодательства при расследовании конкретного уголовного дела, выраженная в адресованном руководителю следственного органа обязательном для исполнения указании об устранении допущенных нарушений.

Говоря о сущности требования, необходимо заметить, что требование является правовым инструментом прокурора, направленным на реализацию полномочий в рамках осуществления надзора за исполнением закона органами, осуществляющими предварительное следствие, из чего следует вывод, что требование является надзорным процессуальным актом прокурорского реагирования. С помощью данного средства прокурорского реагирования, прокурор осуществляет надзор за соблюдением прав человека и гражданина на стадии досудебного следствия и укреплении правопорядка в стране, что на прямую отвечает закрепленным в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целям прокурорской деятельности.

Существование такого инструмента прокурорского надзора положительно влияет на качество выполнения следователями и дознавателем своих обязанностей и соблюдение ими действующего законодательства.

Подводя итоги, можно с уверенностью сказать, что требование прокурора соответствует всем критериям, позволяющими отнести его к актам прокурорского реагирования.

Сущность требования заключается в том, что требование является инструментом осуществления, регламентированного п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ полномочия прокурора требовать устранения допущенных нарушений при производстве расследования по уголовным делам.

В настоящее время прокурорами используется требование, содержание которого не установлено, законодательно не закреплена форма требования, а также процедура его исполнения. Данные факты свидетельствуют о наличии пробела в уголовно-процессуальном законодательстве. Для улучшения работы правоохранительных органов и надзора за ними, видится целесообразным восполнить указанный пробел, путем внесения дополнений в статью 37 УПК РФ.

Список литературы:

1. Винокуров А. Ю. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. 2008. № 4. С 13-16.
2. Воронин О.В. О современном понимании понятий «Правовые средтсва прокурорского надзора» и «Формы реализации правовых средств прокурорского надзора» //Вестник Томского государственного университета: Право. - 2021. - №39. - С.5-14.
3. Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебник для вузов / Е. Р. Ергашев. — Москва : Издательство Юрайт, 2021. — 474 с.
4. Крюков В. Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2007. № 10. С. 61-70.
5. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ // Рос. газ. 2007. 8 июня.
6. О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 нояб. 1995 г. № 2202-1 // Рос. газ. 1995. 25 нояб.
7. Пригорща П. А. К вопросу о понятии и сущности требования как акта прокурорского реагирования современной прокуратуры // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2011. № 1. С. 84-86.
8. "Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 01.07.2021) // СЗ РФ.2001. N 52 (часть I).
9. Прокурорский надзор: Учебник для вузов - 3-е изд. , перераб. и доп. / под. ред. А.Я. Сухарева. М.: изд-во Норма, 2009. С. 19-20.