СОВРЕМЕННЫЕ РЕАЛИИ ПРИМЕНЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО РЕЖИМА В КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ: НАСТОЯЩЕЕ И БУДУЩЕЕ

MODERN REALITIES OF THE APPLICATION OF THE NATIONAL REGIME IN THE CONTRACT SYSTEM: PRESENT AND FUTURE

Alexander Istomin

master's student, Department of theoretical-historical and state-legal disciplines, Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,

Russia, Barnaul

АННОТАЦИЯ

В настоящей статье автором рассмотрены основные общие формы импортозамещения в Российской Федерации и механизмы их реализации. Автором сделан вывод о том, что для целей рассмотрения вопросов импортозамещения в сфере государственных и муниципальных закупок наибольший интерес представляет процесс введения протекционистских мер по созданию барьеров для ограничения (снижения) конкуренции в пользу товаров отечественного производства, как механизм, нашедший наибольшее юридическое и практическое применение.

В статье рассмотрены основные нормативные правовые акты, регулирующие процессы поддержки импортозамещения при государственных и муниципальных закупках. Автором сделан вывод о том, что Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» предусмотрены довольно амбициозные результаты реализации программы, среди которых – сокращение зависимости экономики Российской Федерации от импорта критически важных для устойчивого развития продуктов, оборудования и технологий до уровня импортозависимости 50 процентов и менее.

Автором рассмотрены общие проблемные аспекты импортозамещения в Российской Федерации и странах государств-членов Евразийского экономического союза.

ABSTRACT

In this article, the author considers the main general forms of import substitution in the Russian Federation and the mechanisms of their implementation. The author concludes that for the purposes of considering import substitution issues in the field of state and municipal procurement, the mechanism of introducing protectionist measures to create barriers to limit (reduce) competition in favor of domestically produced goods is of the greatest interest, as a mechanism that has found the greatest legal and practical application.

The article considers the main regulatory legal acts regulating the processes of import substitution support in state and municipal procurement. The author concludes that the Decree of the Government of the Russian Federation dated April 15, 2014 No. 328 "On approval of the state program of the Russian Federation "Development of Industry and improvement of its competitiveness" provides for quite ambitious results of the program, among which is the reduction of dependence of the economy of the Russian Federation on imports of products, equipment and technologies critical for sustainable development to the level of import dependence of 50 percent or less.

The author considers the general problematic aspects of import substitution in the Russian Federation and the countries of the member states of the Eurasian Economic Union.

Ключевые слова: национальный режим; импортозамещение; закупки, экономическая безопасность.

Keywords: national regime; import substitution; procurement, economic security.

На протяжении ряда последних лет, особенно с 2014 года, всё большую актуальность для экономики Российской Федерации приобретают вопросы импортозамещения в различных производственных сферах, что обусловлено, прежде всего, продолжающимся развитием сложной геополитической обстановки и вопросами стратегической безопасности страны. При этом, задача создания замкнутой системы производства стратегических товаров сегодня сравнима по значимости с выживанием российской цивилизации [14, с. 25].

Согласно одному из современных определений, импортозамещение – это тип экономической стратегии и промышленной политики государства, направленных на замену импорта промышленных товаров, пользующихся спросом на внутреннем рынке, товарами национального производства [12, с. 198].

В настоящее время основными общими формами импортозамещения в Российской Федерации являются: вытеснение (запрет, ограничение без замены товаров) и замещение зарубежной продукции отечественными товарами (под отечественными товарами в настоящей статье понимается продукции, как непосредственно Российской Федерации, так и государств-членов ЕАЭС), что реализуется посредством двух основных механизмов:

- введением протекционистских мер по созданию барьеров для ограничения (снижения) конкуренции в пользу товаров отечественного производства;

- применением прямых и косвенных форм финансовой поддержки (субсидий) отечественных производителей.

Для целей рассмотрения вопросов импортозамещения в сфере государственных и муниципальных закупок интерес представляет первый из указанных способов, как нашедший наибольшее юридическое и практическое применение.

Необходимо отметить, что законодательство Российской Федерации, направленное на развитие импортозамещения в сфере государственных и муниципальных закупок, включает в себя ряд соответствующих подходов, среди которых можно выделить:

- запрет на допуск иностранных товаров;

- ограничение допуска иностранных товаров;

- условия допуска иностранных товаров;

- квотирование закупок иностранных товаров.

Все указанные механизмы имеют обширную юридическую основу, содержащую определённые условия по их применению.

Запрет при этом предполагает безусловное отклонение всех заявок, содержащих предложение товаров (работ, услуг), происходящих из иностранных государств (выполняемых, оказываемых иностранными лицами).

Ограничения охватывают вопросы отклонения заявок, из иностранных государств только при условии обеспечения конкуренции между «отечественными» производителями (подрядчиками, исполнителями) товаров (работ, услуг), предложения о которых содержатся в заявках, поданных в рамках одной закупки [2].

На сегодняшний день таким документом является приказ Министерства финансов Российской Федерации от 04 июня 2018 г. № 126н «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [11].

Отметим, важным актом, регулирующим процессы поддержки импортозамещения при реализации государственных и муниципальных закупок, является постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» [3], которое предусматривает довольно амбициозные результаты реализации программы, в том числе, сокращение зависимости экономики Российской Федерации от импорта критически важных для устойчивого развития продуктов, оборудования и технологий до уровня импортозависимости 50 процентов и менее.

Достижение столь высоких показателей импортозамещения силами одной лишь Российской Федерации представляется достаточно проблематичным, поэтому модель импортозамещения в России носит форму экономического объединения государств-членов Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС), общими возможностями которых и обеспечивается комплексный подход к вопросам импортозамещения.

Соответственно, в ходе проведения закупочных процедур, как правило, участникам предоставляются те или иные преференции в отношении товаров, происходящих из государств-членов ЕАЭС.

До рассмотрения отдельных аспектов применения национального режима в ходе государственных и муниципальных закупок необходимо отметить, что общими проблемными аспектами импортозамещения в России и странах государств-членов ЕАЭС являются:

- количественная и качественная недостаточность технологической (производственной) базы, влекущая за собой невозможность производства товаров в требуемых объёмах;

- большая зависимость от иностранных технологий и заграничных комплектующих;

- дефицит кадров с необходимым уровнем квалификации;

- крайне высокая стоимость инвестиционной составляющей для создания и развития с «нуля» промышленных площадок, имеющих необходимую инфраструктуру, как следствие – высокая конечная стоимость товаров;

- создание избыточных конкурентных преимуществ для отечественных производителей, что отрицательно сказывается на технических и финансовых результатах импортозамещения, а значит – и на конечных потребителях (пользователях);

- качество отечественной продукции, не всегда соответствующее возможностям аналогичных импортных товаров;

- псевдоимпортозамещение – «отверточная» сборка и «переклеивание этикеток» государствами-членами ЕАЭС;

- дифференцированный подход к закупкам продукции гражданского и силового (военного, оборонного, специального) назначения.

Наибольший интерес в настоящее время представляют собой три относительно новых Постановления Правительства Российской Федерации:

- постановление Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2020 г. № 2013 «О минимальной доле закупок товаров российского происхождения» [9] (далее – Постановление Правительства РФ № 2013) – в отношении Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;

- постановление Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2020 г. № 2014 «О минимальной обязательной доле закупок российских товаров и ее достижении заказчиком» [10] (далее – Постановление Правительства РФ № 2014) – в отношении Закона № 44-ФЗ;

- постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2021 г. № 1432 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [8].

Сразу оговоримся, что постановление Правительства РФ от № 2013 и постановление Правительства РФ № 2014 являются практически идентичными, за исключением номенклатуры содержащихся в них товаров (251 позиция против 107 соответственно).

При этом у заказчика в ходе проведения закупки отсутствует какой-либо правовой механизм отказа от приобретения иностранного товара (ограничения) для выполнения требований по минимальной обязательной доле закупок товаров российского производства, так как никакими нормативными правовыми актами не определён порядок возможности обеспечения импортозамещения для целей квотирования в виде установления при проведении закупки соответствующих ограничений.

Как следствие, исполнение требований постановления Правительства РФ от № 2013 и постановления Правительства РФ № 2014 на практике возможно лишь в случае заключения заказчиком контрактов, в совокупности своей подразумевающих достаточную долю поставок товаров российского происхождения, что должно обеспечиваться заказчиком самостоятельно и с соблюдением всех остальных требований действующего законодательства Российской Федерации, в том числе – положений Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [1], о чём свидетельствует и позиция антимонопольных органов.

Также необходимо отметить, что исполнение требований постановлений Правительства Российской Федерации № 2013 и № 2014 по минимальной обязательной доле закупок товаров российского производства крайне затруднительно в части ряда позиций, например: пунктом 76 постановления Правительства РФ № 2013 и пунктом 57 постановления Правительства РФ № 2014 предусмотрена обязанность заказчика по закупке российских магнитно-резонансных томографов в размере не менее 30%; при этом на территории государств-членов ЕАЭС с мая 2021 года зарегистрирован лишь один магнитно-резонансный томограф, произведённый в России по принципу «отвёрточной» сборки.

Крайне важно обратить внимание, что расчёт минимальной обязательной доли закупок российских товаров ведётся не по количеству единиц закупленных товаров, а в стоимостном выражении, что делает исполнение требований постановлений Правительства Российской Федерации № 2013 и № 2014 ещё более сложным.

Неясным является также вопрос формирования отчёта в части включения информации о сложных комплексных товарах, состоящих из компонентов, произведённых в разных странах, при условии невозможности выделения контрагентом отдельной стоимости каждого такого компонента.

Кроме того, остается неразрешенным и вопрос ответственности заказчиков за несоблюдение требований постановлений Правительства Российской Федерации № 2013 и № 2014 ввиду невозможности точной юридической квалификации в настоящее время соответствующих действий. При этом часто для обхода вышеуказанных норм используется возможность заключать смешанные или непоименованные договоры субподряда, замещение поставки договором уступки прав требований и прочее, что требует проработки условий торгов и текста заключаемых соглашений [13, с. 155].

В заключение хотелось бы отметить, что нормативно-правовая основа процессов импортозамещения в сфере государственных и муниципальных закупок очевидным образом нуждается в дальнейшем совершенствовании с целью приведения в соответствие между собой прав и обязанностей заказчика, а также устранения существующих пробелов, неоднозначностей трактовок и применения регламентирующих документов.

Список литературы:

1. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 31 (1 ч.). – Ст. 3434.
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2013. – № 14. – Ст. 1652.
3. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»: постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328 // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 18 (часть IV). – Ст. 2173.
4. Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд: постановление Правительства РФ от 05 февраля 2015 г. № 102 // Собрание законодательства РФ. – 2015. – № 6. – Ст. 979.
5. Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: постановление Правительства РФ от 08 февраля 2017 г. № 145 // Собрание законодательства РФ. – 2017. – № 7. – Ст. 1084.
6. О мерах стимулирования производства радиоэлектронной продукции на территории Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. № 925 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 10 июля 2019 г. № 878 // Собрание законодательства РФ. – 2017. – № 29 (часть II). – Ст. 4023.
7. Об установлении запрета на допуск промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, а также промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок для нужд обороны страны и безопасности государства: постановление Правительства РФ от 30 апреля 2020 г. № 616 // Собрание законодательства РФ. – 2020. – № 19. – Ст. 2993.
8. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 28 августа 2021 г. № 1432 // Собрание законодательства РФ. – 2021. – № 36. – Ст. 6406.
9. О минимальной доле закупок товаров российского происхождения: постановление Правительства РФ от 03 декабря 2020 г. № 2013 // Собрание законодательства РФ. – 2020. – № 50 (часть IV). – Ст. 8219.
10. О минимальной обязательной доле закупок российских товаров и ее достижении заказчиком: постановление Правительства РФ от 03 декабря 2020 г. № 2014 // Собрание законодательства РФ. – 2020. – № 50 (часть IV). – Ст. 8220.
11. Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: приказ Министерства финансов Российской Федерации от 04 июня 2018 г. № 126н // СПС «Консультант Плюс».
12. Гельбрас В.М. Импортозамещение и экспортная ориентация экономики. Мн.: МЭ и МО, 2013. — 198 с.
13. Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России: Коллективная монография в 12 томах / А.А. Демичев, Р. Л. Хачатуров [и др.]. – Москва: Издательство «Юрлитинформ», 2021. – 392 с.
14.  Чесноков, А.А. Проблемы становления базовых экономико-правовых институтов Российской Федерации / А. А. Чесноков // Вестник Восточно-Сибирского института Министерства внутренних дел России. – 2019. – № 2(89). – С. 19-32.