ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

THE CONCEPT AND STRUCTURE OF THE ADMINISTRATIVE PROCESS

Maria Nikitenko

Student, Tyumen State University,

Russia, Tyumen

Alexander Sakhno

scientific adviser, associate professor, village. Jurid. of Sciences, Tyumen State University,

Russia, Tyumen

АННОТАЦИЯ

Особый интерес в рамках изучения административного права, вызвал административный процесс, который на сегодняшний день сопутствуется множеством проблематичных аспектов. В данной статье рассматривается феномен административного процесса в рамках юрисдикционного и управленческой концепции.

ABSTRACT

Of particular interest in the study of administrative law was the administrative process, which today is accompanied by many problematic aspects. This article examines the phenomenon of the administrative process within the framework of the jurisdictional and managerial concept.

Ключевые слова: административный процесс, структура, юрисдикционная концепция, управленческая концепция.

Keywords: administrative process, structure, jurisdictional concept, management concept.

Предcтaвляется диcкуccиoнным вoпрoс o cрaвнении aдминиcтрaтивнoгo прaвa и aдминиcтрaтивнoгo прoцеcca. Каким образом данные дефинитивные кaтегории находят сoвпадения, чтo является между ними oбщим и чaстным. Как известно, aдминистрaтивно-прoцеcсуальное правo представляет сoбой сoвокупность нoрм, котoрые направлены на регулирование aдминистративно-прoцессуальной деятельности. Напротив, aдминистративный прoцеcc представляется в виде aдминистративнo-процессуальной деятельнoсти. Всесторoннее изучение пoнятия, сущности и осoбенностей aдминистративного процесса является базoвым толчкoм правильного вoсприятия основ aдминистративнo-прoцессуaльного прaвa.

В правовой науке категория административного процесса подвержена дискуссиям. Данное положение зародило материальное и процессуальное административное право. В доктринальном изложении, а также в учебной литературе отражены мнения ученых о том, что следует понимать под дефиницией административный процесс. Взгляды ученых были положены в основу двух научных концепций: юрисдикционной и управленческой.

Проблемы административного процесса были затронуты уже в советском периоде. Данной теме была посвящена монография Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР».

Данная монография явилась фундаментом «юрисдикционной» концепции административного процесса. Автор в своей работе предлагает провести аналогию с уголовным и гражданским процессом, в которых содержится нормы материального права и ответственность за их нарушение, и в совокупности соединить в административный процесс, соединив общие задатки двух начал. Таким образом, дается «ограничительное» толкование административного процесса в качестве регламентированной законом деятельности по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

Открытым остается вопрос о роли и месте административно-процессуальных норм. Приверженцы юрисдикционной теории отдают свое мнение за то, что весь массив данных норм должен считаться институтом материального административного права. Если исходить из данной логики, то административный процесс должен пониматься. Как инструмент. Который применяется для разрешения конфликтов в государственной сфере управления. Кажется, что данный смысл является ограничительным и не раскрывает полностью содержания и основную функцию.

Представляют большой интерес в рамках административного процесса работы Ю.Н. Старилова, который отразил в них свое положительное восприятие юрисдикционной концепции. В своих работах ученый подразделяет административный процесс на две составляющие. Первая составляющая – административная юстиция, вторая – управленческий процесс. Тем самым, автор хотел донести главную мысль о том, что такие категории как: административный процесс и административное судопроизводство является синонимами. Но, данная позиция не нашла особой поддержки, и можно говорить о некой несостоятельности в примирительной деятельности.

Обладая несомненной научной ценностью, «юрисдикционная» концепция, тем не менее, не стала единственно возможной. Напротив, система ее аргументов была поставлена под сомнение многими отечественными учеными, что вызвало к жизни принципиально иной подход к проблеме - «управленческую» концепцию. Так был инициирован интенсивный научный поиск, ведущий к стремительному прорыву научной мысли через «отраслевые границы» к концептуальной проблематике общетеоретического характера.

Научные предпосылки «управленческой» концепции административного процесса начали закладываться в отечественной юридической науке с конца 1940-х годов. «Исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс». Высказанные в то время суждения ученых представляют существенный научный интерес, но содержащийся в них анализ особенностей административного процесса имеет фрагментарный характер.

Приоритет в научном обосновании «управленческой» концепции принадлежит В.Д. Сорокину, предпринявшему системное исследование комплекса взаимосвязанных проблем общей теории права, государственного управления, административного права и процесса. Признанной точкой отсчета формирования этой актуальной по сей день концепции послужила монография В.Д. Сорокина «Проблемы административного процесса», опубликованная в 1968 г.

Новизна и объективность «управленческого» подхода начинают проявляться на стадии формулировки критериев определения административного процесса, выявления его специфических свойств и социально-правового назначения.

Вполне логично, что в качестве названных критериев признаются органичные связи этого вида процессуальной деятельности с исполнительной властью (государственным управлением) и административным правом (материальным и процессуальным). Административный процесс понимается как осуществляемая во внесудебном порядке государственно-властная деятельность, с помощью которой решения органов исполнительной власти облекаются в юридическую форму (индивидуальные и нормативные правовые акты), другими словами, как юридическая форма реализации исполнительной власти.

«Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления, непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерных черт исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной».

Следовательно, «управленческая» концепция в наиболее полном объеме отражает юридические элементы государственного управления (правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти). «Юрисдикционный» же подход ограничивает административный процесс небольшой частью правоприменения - рассмотрением споров и применением мер принуждения.

В рамках «управленческой» концепции впервые учтено то обстоятельство, что из трех ветвей государственной власти только исполнительная власть несет «двойную юридическую нагрузку», т. е. ей свойственны одновременно как правотворческие, так и правоприменительные функции. В данном контексте законодательная власть характеризуется только правотворческими функциями, а судебная - только правоприменительными. Судебная власть, например, получила свое юридическое воплощение в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, а исполнительная власть - в административном процессе.

Анализ рассмотренных научных подходов приводит нас к следующему выводу: «управленческая» концепция в наибольшей степени соответствует правовой реальности и доктрине, позволяет в полной мере учитывать особенности разносторонней и динамичной государственноуправленческой деятельности. Очевидна ее практическая значимость, ориентированность на совершенствование государственного управления, укрепление законности и правопорядка.

Одним из наиболее последовательных сторонников данного подхода является Ю.Н. Старилов, научные работы которого представляют существенный интерес для исследователей проблем административного права. Ученый предлагает деление административно-процессуальной деятельности на «собственно административный процесс» (или административную юстицию) и «управленческий процесс» (т. е. процедуры управленческого характера). В методологическом плане этот прием направлен на обоснование авторской позиции о тождественности понятий административный процесс и административное судопроизводство. Ученые выдвинули тезис о раздельном существовании «управленческого, административно-юрисдикционного и административного процессов». Причем последний понимается ими в качестве формы правосудия по административным делам.

Обладая несомненной научной ценностью, «юрисдикционная» концепция, тем не менее, не стала единственно возможной. Напротив, система ее аргументов была поставлена под сомнение многими отечественными учеными, что вызвало к жизни принципиально иной подход к проблеме - «управленческую» концепцию. Так был инициирован интенсивный научный поиск, ведущий к стремительному прорыву научной мысли через «отраслевые границы» к концептуальной проблематике общетеоретического характера.

Научные предпосылки «управленческой» концепции административного процесса начали закладываться в отечественной юридической науке с конца 1940-х годов. «Исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс». Высказанные в то время суждения ученых представляют существенный научный интерес, но содержащийся в них анализ особенностей административного процесса имеет фрагментарный характер.

Приоритет в научном обосновании «управленческой» концепции принадлежит В.Д. Сорокину, предпринявшему системное исследование комплекса взаимосвязанных проблем общей теории права, государственного управления, административного права и процесса. Признанной точкой отсчета формирования этой актуальной по сей день концепции послужила монография В.Д. Сорокина «Проблемы административного процесса», опубликованная в 1968 г.

Новизна и объективность «управленческого» подхода начинают проявляться на стадии формулировки критериев определения административного процесса, выявления его специфических свойств и социально-правового назначения.

Вполне лoгично, что в качестве названных критериев признаются органичные связи этого вида процессуальной деятельности с исполнительной властью (государственным управлением) и административным правом (материальным и процессуальным). Административный процесс понимается как осуществляемая во внесудебном порядке государственно-властная деятельность, с помощью которой решения органов исполнительной власти облекаются в юридическую форму (индивидуальные и нормативные правовые акты), другими словами, как юридическая форма реализации исполнительной власти.

«Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления, непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерных черт исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной».

Следовательно, «управленческая» концепция в наиболее полном объеме отражает юридические элементы государственного управления (правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти). «Юрисдикционный» же подход ограничивает административный процесс небольшой частью правоприменения - рассмотрением споров и применением мер принуждения.

В рамках «управленческой» концепции впервые учтено то обстоятельство, что из трех ветвей государственной власти только исполнительная власть несет «двойную юридическую нагрузку», т. е. ей свойственны одновременно как правотворческие, так и правоприменительные функции. В данном контексте законодательная власть характеризуется только правотворческими функциями, а судебная - только правоприменительными. Судебная власть, например, получила свое юридическое воплощение в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, а исполнительная власть - в административном процессе.

Анализ рассмотренных научных подходов приводит нас к следующему выводу: «управленческая» концепция в наибольшей степени соответствует правовой реальности и доктрине, позволяет в полной мере учитывать особенности разносторонней и динамичной государственноуправленческой деятельности. Очевидна ее практическая значимость, ориентированность на совершенствование государственного управления, укрепление законности и правопорядка.

Список литературы:

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Российская газета. -2016.
2. «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Российская газета. -2017. — № 7342.
3. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 19.02.2018) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»)// Российская газета. -2018. — № 8245.
4. Аврутин Ю.Е. О соотношении административного процесса, административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные вопросы публичного права. Научно-практический журнал. — Омск, 2015, № 1. — С. 3-14
5. Административный процесс : учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. М. А. Штатиной. — М. : Издательство Юрайт, 2017.
6. Административный процесс : учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. М. А. Штатиной. — М. : Издательство Юрайт, 2017. — 364 с
7. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административный процесс // Закон и право. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005, № 10. — С. 14-18
8. Васильев Ф.П. Современные взгляды на административные процедуры и административную юстицию России // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. — М.: ООО «К-Пресс», 2013, № 2. — С. 118-121
9. Губарева Т.И. Актуальные вопросы правового регулирования принципов производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные вопросы публичного права. Научно-практический журнал. — Омск, 2013, № 6. — С. 33-43.