СООТНОШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается проблема разграничения муниципальной и конституционно-правовой ответственности по основаниям применения мер государственного принуждения, субъектам и характеру применяемых санкций.

ABSTRACT

The article examines the problem of delineating municipal and constitutional-legal responsibility on the grounds of the use of state coercion measures, subjects and the nature of the sanctions applied

Ключевые слова: роспуск выборного органа местного самоуправления, отзыв выборного лица местного самоуправления, непосредственная демократия.

Keywords: dissolution of the elected body of local government, recall of the elected person of local government, direct democracy.

Вопрос о самостоятельности муниципально – правовой ответственности как вида юридической ответственности остается сегодня спорным в отечественной юридической науке. Как отмечают некоторые авторы, ни один из действующих нормативно-правовых актов не содержит упоминания о муниципально-правовой ответственности (конституционно-правовая легализована Конституционным Судом РФ); ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов РФ; санкции по отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления схожи; такие меры ответственности, которые применяются к избирательной комиссии муниципального образования в виде расформирования и досрочного прекращения полномочий ее членов, характерны для всех избирательных комиссий любого уровня; ответственность в муниципальном праве так же как и сама отрасль представлена из норм других отраслей права, состоит из конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций[1]. Вопрос о мерах государственного принуждения в отношении выборных должностных лиц муниципалитетов и представительных органов местного самоуправления рассматривается в рамках исследования конституционной ответственности [2].

В то же время основанием различать муниципальную ответственность как самостоятельный вид, является провозглашенная Конституцией Российской Федерации выборность и самостоятельность органов местного самоуправления. Оно призвано обеспечивать самостоятельное решение населени­ем вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования является производной от ответственности населения за решение вопросов местного значения, а также соответствует принципам формирования органов местного самоуправления, провозглашенных Европейской хартией местного самоуправления [3], где основным является принцип выборность местной власти населением. Она должна быть подотчётна только избирателям, не должна относиться к органам государственной власти, а значит, служить противовесом их централизованной вертикали. Выборность власти в контексте юридической ответственности означает и ответственность выборных должностных лиц перед своими избирателями. Муниципально - правовая ответственность является производной ответственности населения муниципального образования за решение вопросов местного значения и обеспечивает реальные механизмы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Кроме того, обосновывается тезис, что такими специфическими мерами защиты и охраны, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, роспуск выборного органа местного самоуправления населением муниципального образования, обладает лишь муниципально-правовая ответственность [4].

Разделяя позицию тех ученых, которые  относят к мерам юридической ответственности только меры государственного принуждения в виде неблагоприятных последствий, применяемых к субъекту в случае совершения им правонарушения[5], считаем, что муниципально-правовая ответственность, хоть и обладает похожим набором мер ответственности с конституционной ответственностью, отличается особым составом субъектов и процедурой применения к правонарушителям.

Так, одним из признаков муниципально - правовой ответственности является ее публичный характер, источником которого является публично - властный характер местного самоуправления. Вышеупомянутая Европейская хартия местного самоуправления отмечает публично-властное начало, которое проявляется в его определении через «право и эффективную способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения». Вместе с тем, Конституционный Суд РФ в своих правовых позициях по поводу местного самоуправления подчеркнул, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о государственной природе муниципальных органов, так как публичная власть может осуществляться в форме публичной деятельности муниципальных органов [6].

Говоря о субъектах муниципально-правовой ответственности принципиально важным является то,  что органами местного самоуправления могут признаваться только органы, имеющие «прямую связь с населением», то есть либо состоящие из избранных населением муниципального образования членов, либо возглавляемые выборными должностными лицами, либо формируемые из состава депутатов. Данные органы должны иметь собственную исключительную компетенцию и быть подотчетны населению муниципального образования. К субъектам конституционно — правовой ответственности помимо государства в целом, субъектов РФ, Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Уполномоченный по правам человека, Председатель Счетной Палаты и Центрального Банка РФ.

Основанием для привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к муниципально-правовой ответственности является правонарушение в виде действия либо бездействия органа или должностного лица местного самоуправления; нарушение ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[7]. Для применения каждой из вышеперечисленных в ст.ст.71-74.1 вышеуказанного закона мер предусмотрена соответствующая процедура реализации.

Г.Н. Чеботарев разграничивает конституционно-правовую ответственность и муниципально-правовую ответственность по такому критерию, как сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая к ней меры воздействия, включая принуждение[8] Полагаем, что это один из наиболее важных признаков, разграничивающих муниципально-правовую и конституционную ответственность. Так, в качестве мер муниципально-правовой ответственности предусмотрен отзыв населением муниципального образования депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Очевидно, что подобная мера имеет ярко выраженный политический характер.

Порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности устанавливается Конституцией РФ, конституционными законами, в отличие от муниципально-правовой ответственности, порядок применения которой должен устанавливаться уставами муниципальных образований.

Таким образом, муниципально-правовая ответственность отличается от конституционно-правовой ответственности по субъектам, стороне, выступающей инициатором привлечения к муниципальной ответственности, порядку реализации, основанию, мерам ответственности.

Список литературы:

1. Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 83 - 84.
2. Авдеенкова М.П. Конституционно-правовая ответственность в России: проблемы становления и реализации. Дисс… канд. юрид. наук. М. 2003.
3. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985 года. Официальный сайт Совета Европы// [Электронный ресурс] https://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/090000168007a105
4. Долгополова М.С. Муниипально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации. Дисс.. . канд. юрид. наук. Тюмень.2005.
5. Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., Госюриздат. 1962. С. 27.
6. По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, 94 Конституции республики Коми от 31.10.1994 «Об органах исполнительной власти в Республики Коми: Постановление Конституционного Суда РФ от' 15.01.1998 № 3-П» // Собрание законодательства  РФ. - 1998. - № 4. Ст.532.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.08.2020)// [Электронный ресурс] Официальный интернет-портал правовой информации URL http://www.pravo.gov.ru. 20.07.2020
8. Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. - 2002. № 4. С. 37.