РЕФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ

АННОТАЦИЯ

В статье анализируется реформирование института представительства Российской Федерации в федеральном округе.

Ключевые слова: Институт представительства, законодательство, представительство, механизм наделения полномочиями.

Наделенная в соответствующие юридические формы специфика управления государством во все времена определялась такими характеристиками, как размеры территории, национальный состав, состояние правовой системы и непосредственно сложившиеся традиции.

Вместе с тем, современный мир стремительно меняется и развивается, предлагая новые возможности. В данной ситуации способность государственного аппарата адекватно реагировать на них напрямую влияет на авторитет государства и во многом обусловливает уровень его становления.

Другими словами, качество государственного управления предназначает возможность успешного решения актуальных социально-экономических и общественно-политических задач, стоящих перед обществом и государством.

Одной из основных целей государственного управления считается сохранение исторически сложившегося государственного единства.

Главную роль в этом играет глава государства, он наделен соответ­ствующим конституционными полномочи­ями, в исполнении которых ему помогают полномочные представители в федеральных округах.

Учрежденный институт представителей не был по своей правой природе однороден и включал в себя представительства Президента РСФСР в республиках и представителей на местах. Дифференциация по кру­гу полномочий и функциям была связана с правовой природой субъекта, в котором осуществлялось представительство.

В субъектах – республиках были учреждены представительства Президента РСФСР, на которых возлагалось обеспечение взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР. Представительства Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР возглавлялись соответствующими и постоянными представителями Президента РСФСР. В других административно-территориальных образованиях были учреждены представители на местах. На них было возложено осуществление координации и деятель­ности органов исполнительной власти РСФСР и соответствующих краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда.

Таким образом, определенный период своего существования институт включал в себя различающиеся структуры, что, с одной стороны, в какой-то мере воплощало дифференцированный подход, учитывающий «местную специфику», а с другой - отчасти было результатом уступок органам государственной власти субъектов. Подобная ситуация, отражала дискриминацию по отношению к субъектам, не являющимся республиками.

К слову, ярким проявлением подобной дискриминации был различный набор полномочий представителей Президента по отношению к органам госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации. Так, к примеру, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» представитель Президента был в праве осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению указов и распоряжений Президента Российской Федерации на соответствующей территории.

В отличие от представителей Президента в крае, области, автономной обла­сти, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге представители в республиках не обладали подлинно контрольными полномочиями. Контрольная функция представительств в республиках была весьма условной, урезанной и выражалась в соответствии с распоряжением Президента РСФСР «Об утверждении временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР» в праве внесения мотивированных представлений в органы власти республик и в случае принятия ими актов, противоречащих федеральному законодательству или ущемляющих конституционные права и свободы граждан. Кроме того, представители могли участвовать в деятельности органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области, автономных округов РСФСР, для представительств в республиках реализация этого правомочия была осложнена необходимостью прохождения процедуры согласования этого вопроса с органами государственной власти и управ­ления республик и в составе РСФСР.

Унификация института представительства главы государства в админист­ративно-территориальных образованиях страны была осуществлена Указом Президента Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге». Правовой статус представителей главы государства в российских территориях был преобразован - они становились полномочными представителями Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.

Логичным продолжением этого шага стало издание Указа «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации». Такая, казалось бы, чисто формальная замена одного термина (субъект Федерации) на другой (регион) существенно расширяла возможности применения института: глава государства теперь имел возможность юридически безупречно назначить своего представителя в отдельный субъект или в группу субъектов Федерации.

Это значительно расширяло его возможности осуществлять контрольные или управленческие функции непосредственно в территориях России. Попутно заметим, что «регионы», как территориально очерченная сфера деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации, предвосхитили собой в последствии образованные «федеральные округа».

Указом Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Заявленной целью преобразования явилась необходимость повышения эффек­тивности деятельности федеральных органов государственной власти, совер­шенствования системы контроля за исполнением их решений.

Однако несомненно, что современное состояние института полпредства результат взятого властью курса на централизацию государства, в первую очередь в сфере федеративных отношений.

Существующий на сегодняшний день институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в территориях определяется нам и как унифицированный, единообразный. Деятельность всех полпредов регламентирована одними и теми же нормами, не было каких-либо специальных положений, делающих исключения из правил. Возможно, что закрепление особых полномочий для отдельных полпредов внесло бы ряд неясностей, запутывало управленческие воздействиями, кроме того, нарушало бы конституционный принцип равноправия субъектов.

В тоже время субъекты, входящие в состав федеральных округов, различны по своим экономическим, социальным, национальным и другим признакам, что обусловливает необходимость особых полномочий, позволяющих осуществлять полпредам деятельность с учетом «местной специфики» при наличии соответствующего инструментария. Вплоть до недавнего времени таковой воз­можности не представлялось.

Эволюция института полпредов Президента Российской Федерации в федеральных округах пошла по интенсивному пути – через усложнение субъекта управления. Указом Президента Российской Федерации был создан Северо-Кавказский федеральный округ, в котором полномочный представитель главы государства получил должность Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации. Таким образом, возникла единственная в своем роде ситуация, когда одно и тоже должностное лицо имеет одно временно статус и вице-премьера, и полномочного представителя главы государства в федеральном округе.

По своему наполнению полномочия Правительства Российской Федерации и полпредов главы государства в федеральных округах в области реализации внутренней политики весьма близки. Именно это и стало, по нашему мнению, определяющей предпосылкой произведенных институциональных новаций. В контексте конституционного принципа единства системы государственной власти это может иметь далеко идущие последствия.

Полномочный представитель по статусу фактически являет собой симбиоз двух важнейших государственных институций - президентства и правительства. Д.А. Медведев назвал полномочия своего северокавказского представителя «уникальными». Уникальность здесь очевидна: в руках этого чиновника оказываются реальные рычаги управления, способствующие реализации финансово-экономической политики в округе, подкрепленные зна­нием специфики региона.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации и полномочный представитель Президента в одном лице, обладая правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации, участвует в реализации широкого круга полномочий в сфере экономики, бюджетной, финансовой политики. Функция полномочного представителя по контролю за реализацией федеральных программ в федеральном округе теперь подкрепляется возможностью непосредственного участия в формировании федеральных целевых программ и внесении в них необходимых корректив, в том числе касательно развития отдельных регионов.

Функции полномочного представителя в отношении федеральных органов власти в округе выходят на качественно новый уровень, поскольку полномоч­ный представитель Президента Российской Федерации, имеющий ранг Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, теперь имеет возможность не просто координировать или контролировать деятельность исполнительных органов. В соответствии со ст. 25 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» он может непосредственно руководить ими, давая поручения, обязательные к исполнению.

Интенсифицируются контрольные полномочия в сфере исполнения феде­ральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в федеральном округе в связи с возможностью непосредственного участия в деятельности Правительства Российской Федерации по отмене актов федеральных органов исполнительной власти или приостановлению их действия.

Между тем такая функция представителя, как согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандида­туры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти, в определенной мере упрощается. С этой позиции весьма любопытно, как будет организована она в свете того, что один и тот же человек будет согласовывать кандидатуру и в какой-то мере участвовать в назначении на должность.

В целом для института представителя главы государства характерна тенден­ция к смещению приоритета от надзора в сторону административно-властной деятельности, и как видим, она воплощается в жизнь, причем нельзя не отметить не ординарности того способа, с помощью которого была разрешена проблема наделения полномочных представителей дополнительны­ми полномочиями.

Возникает, однако, парадоксальная ситуация: наделение полномочных пред­ставителей дополнительными полномочиями, с одной стороны, является оче­редным усилением «вертикали власти», но с другой – в некоторой степени размывает саму идею «вертикали власти». Дело в том, что полномочный пред­ставитель Президента Российской Федерации, являющийся в тоже время Заместителем Председа­теля Правительства Российской Федерации, иерархически будет подчинен не только Президенту, но и Председателю Правительства Российской Федерации.

Резюмируя изложенное, следует подчеркнуть, что проанализированная новелла ознаменовала собой новый, только зарождающийся этап эволюции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе. То, насколько эффективен будет симбиоз, покажет практика, что обусловливает актуальность дальнейших исследований. Тем не менее нельзя не заметить, что из всех способов диверсификации института этот, будет являться единственным, не идущим в разрез с положениями Конституции Российской Федерации, закрепляющими равноправие субъектов Российской Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Список литературы:

1. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: ГУ Высш. Шк. Экономики, 2017. С. 256.
2. Безменова Н.А. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации // Закон и право. 2019. № 4. С. 30 – 36.
3. Медведев В.Н.Проблемы становления единой системы исполнительной власти в Российской Федерации и роль института полномочных представителей Президента в федеральных округах / История, становление и современное состояние исполнительной власти в России. М.: 2013. С. 122–132.
4. Алаев Э.А. Федеральные округа — новация в территориальном статусе России // Федерализм. 2018. № 4. С. 180–181.
5. Лексин В. Феномен «федерального присутствия» в политической культуре России // Федерализм. 2015. № 4. С. 15.
6. Макаренко И.Л. Реформирование системы исполнительной власти // Закон и право. 2008. № 5. С. 28.
7. Тихомиров Ю. О влиянии административной реформы на федеративные отношения // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1. С. 135.
8. Кокурина О.Ю. Новации в наградной системе Российской Федерации // Научно-политический журнал «Государственная служба» 2010. № 6. C. 26–29.
9. Сергун П. П., Черкасов К. В. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе и Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу: вопросы взаимодействия // Юстиция. 2017. № 3. С. 24.
10. Тимохин Н. В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: проблемы правового регулирования и основные направления совершенствования // Пробелы в российском законодательстве. 2018. № 4. С. 33.
11. Матюшкин Г.О. Полномочный представитель Президента Российский Федерации в федеральном округе как субъект контрольной власти // Политический журнал. 2015. № 8. С. 32.
12. Иксанов К.С. Организационное обеспечение выполнения функций Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 9.
13. Панов А. А. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах: особенности правового статуса и перспективы развития // Право и жизнь. 2014. № 71 (7). С. 26-27.
14. Муравьев А. А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Журнал российского права. 2013. № 8. С.14.
15. Туровский Р. Ф. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 2003. № 1. С. 226-227.
16. Стенограмма выступления Президента РФ Д. А. Медведева на встрече с полномочными представителями Президента в федеральных округах 15.05.2010. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/7764