РАБОТА АППАРАТА СОВЕТА ДЕПУТАТОВ, КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ДЛЯ КАЧЕСТВЕННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

COUNCIL OF DEPUTIES WORK AS A NECESSARY CONDITION FOR QUALITY ENSURING THE ACTIVITIES OF A REPRESENTATIVE BODY OF A MUNICIPAL FORMATION

Ekaterina Mankovskaya

Master's student of the Siberian Institute of Management Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation,

Russia, Novosibirsk

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена проблеме обеспечения деятельности представительного органа муниципального образования, с учетом того, что большинство его членов – депутатов осуществляют свои общественные функции на непостоянной основе. Автор на примере деятельности аппарата Красноярского городского Совета депутатов показывает, насколько важна система предварительной подготовки всего массива документов для качественной работы представительного органа. Это связано, прежде всего с тем, что деятельность депутатов осуществляется не на профессиональной основе, без специализированной подготовки и в условиях ограниченного времени. Значение представленного анализа состоит в том, чтобы выявить и обосновать важность работы аппарата представительного органа муниципального образования в части компенсации, например, ограниченного временного ресурса депутатов, а также его связующей функции между сменяющимися созывами органа.

ABSTRACT

The article is devoted to the problem of ensuring the activities of the representative body of the municipality, taking into account the fact that the majority of its members – deputies carry out their public functions on a non-permanent basis. The authors, using the example of the Krasnoyarsk City Council of Deputies apparatus, show how important the system of preliminary preparation of the entire array of documents is for the high-quality work of the representative body. This is primarily due to the fact that the activity of deputies is not carried out on a professional basis, without specialized training and in conditions of limited time. The significance of the presented analysis is to identify and justify the importance of the apparatus work of the representative body of the municipality in terms of compensation, for example, the limited time resource of deputies, as well as its connecting function between the successive convocations of the body.

Ключевые слова: представительный орган, депутаты, Красноярский городской Совет депутатов, аппарат представительного органа.

Keywords: representative body, deputies, Krasnoyarsk City Council of Deputies, representative body apparatus.

Несмотря на то, что представительные органы сформированы на каждом уровне власти – федеральном, региональном и муниципальном, а местное самоуправление было включено в единую вертикаль публичной власти [1], муниципальные образования занимают особое место в общей системе государственного управления. Стоит отметить то, что муниципальный представительный орган не является законодательным, однако имеет исключительные полномочия в своей деятельности, например: утверждение устава, стратегии развития и бюджета, генерального плана и правил благоустройства муниципального образования, установление местных налогов и порядок обращения с муниципальным имуществом. Также представительные органы МСУ являются самостоятельными юридическими лицами. Расходы на обеспечение деятельности, соответственно, определены отдельной строкой в местном бюджете [4]. Важно осознавать, что представительный орган и депутат представительного органа – это не одно и то же. Депутат — это член представительного органа местного самоуправления, и у него есть свои полномочия. Таким образом, депутаты осуществляют свою деятельность в двух направлениях: в качестве членов представительного органа и как народные избранники непосредственно со своими избирателями, представляя их интересы.

Численность депутатов представительного органа зависит от количества жителей муниципального образования и определяется законом субъекта и Уставом муниципального образования [4]. Установленная численность Красноярского городского Совета депутатов – 36 депутатов [5].

Так как законодательством не установлены требования к образованию и квалификации кандидатов в депутаты, соответственно членами представительного органа становятся медики, педагоги, энергетики, дорожники и представители других специальностей с различными уровнями образования. Если профессия депутата может способствовать решению проблем, с которыми к нему обращаются его избиратели и повышению его авторитета в округе, то, учитывая специфику полномочий представительного органа, в понимании и принятии решений это может ограничить его возможности и значительно осложнить процесс. Например, Уставом города Красноярска определен перечень решений, которые принимает Красноярский городской Совет депутатов. Это Устав города, бюджет Красноярска и отчет о его исполнении, местные налоги и сборы, планов и программ, ориентированные на развитие города, и отчеты об их исполнении, избрание и удаление Главы города в отставку и т.д. [5].  Безусловно, работа с проектами решений и голосование по каждому из них требует ознакомления с каждым из них, понимание процессов, на которые влияет тот или иной документ и, конечно, ответственность перед горожанами (избирателями), чьи интересы представляют депутаты горсовета. Соответственно, погружение в деятельность представительного органа муниципального образования требует от депутатов временного ресурса, а также специфичных знаний.

В соответствии с Уставом города Красноярска депутату, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, предоставляется дополнительное профессиональное образование с сохранением на этот период замещаемой должности [5].

В Красноярском крае существует практика организации для депутатов представительных органов курсов повышения квалификации. Так, в 2023 году депутатам Красноярского городского Совета приходило несколько приглашений на подобное обучение. Например, Управление кадров и государственной службы Губернатора Красноярского края совместно с Законодательным Собранием Красноярского края организует проведение дополнительной профессиональной программы повышения квалификации «Правовая основа и организация деятельности представительного органа муниципального образования» очной формы обучения для депутатов, муниципальных служащих аппаратов представительных органов городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов. Обучение по данной программе проводит ФГАОУ ВО «Сибирский федеральный университет». Однако нужно учесть то, что такое обучение ложится дополнительной нагрузкой на народных избранников, осуществляющих свою деятельность на добровольной основе. То есть депутатам необходимо выделить дополнительное время в рабочем графике для прохождения обучения.

Конечно, отсутствие высшего или специализированного образования, отказ от обучения на специализированных курсах не может являться ограничением в деятельности депутата на момент начала работы в составе представительного органа муниципального образования. Многие депутаты активно используют не столько свою квалификацию, сколько профессиональный опыт.

В соответствии с федеральным законодательством только 10 % от установленной численности представительного органа муниципального образования могут работать на освобожденной основе [1]. Для представительного органа города Красноярска эта норма составляет, фактически 3,6 депутата. В Красноярском городском Совете на освобожденной основе работают председатель Красноярского городского Совета депутатов и его заместитель. Деятельность остальных депутатов представительного органа обеспечена гарантией на 6 дней в месяц для работы в представительном органе. При этом в марте 2023 года вступил в силу Федеральный закон от 06.02.2023 № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым введено дополнительное основание для досрочного прекращения полномочий, в том числе муниципальных депутатов. Оно касается дисциплины посещения депутатами сессий представительного органа [2]. Однако в настоящий момент не внесены изменения в части закона, касающейся гарантированного времени для общественной деятельности в представительном органе при отрыве от основного места работы, при введении условия шестимесячного отсутствия депутата на сессиях без уважительных причин, являющееся основанием для досрочного прекращения полномочий.

Также необходимо помнить о периоде депутатской деятельности или созыва представительного органа – от 2 до 5 лет, по завершению которого происходит смена состава. Депутата могут переизбирать на новый срок, ограничений в законодательстве на это не установлено. Однако часть депутатского корпуса в том или ином объеме обновляется.

В результате для представительного органа муниципального образования, в котором к депутатам не предъявляются требования относительно образования, квалификации и профессионального уровня, когда они избираются на ограниченный срок, и осуществляют свою общественную деятельность на неосвобожденной основе, может являться аппарат представительного органа муниципального образования. В свою очередь, указанный орган представляет собой стабилизирующее и связующее звено между созывами, а также сменяющимися депутатами внутри одного созыва.

В законодательстве, определяющем порядок деятельности (организации) представительного органа муниципального образования отсутствуют требования к созданию аппарата либо ограничения на его формирование. В представительных органах различных муниципальных образований этот вопрос имеет вариативные решения. Например, в отношении Красноярского городского Совета депутатов можно сказать, что он состоит из двух частей – депутатского корпуса и структурного подразделения – аппарата КГСД. Требований либо ограничений по организации подобной структурной единицы представительного органа законодательство не содержит. Уставом города Красноярска определено, что деятельность Красноярского городского Совета депутатов обеспечивается аппаратом этого представительного органа [3]. Кроме того, Красноярским городским Советом 26 февраля 1998 г. было принято решение № 10-77 «Об аппарате Красноярского городского Совета депутатов» [3].

Перед аппаратом насчитывается пять основных задач:

• профессиональное обеспечение выполнения полномочий горсовета по решению вопросов местного значения;
• создание условий для эффективной работы горсовета;
• оказание практической помощи депутатам в осуществлении их полномочий;
• оперативная работа с поступающими в горсовет письмами, обращениями и заявлениями физических лиц и организаций;
• материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа Красноярска [3].

Представительный орган охватывает три основных направления деятельности аппарата:

- обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования – речь идет, прежде всего, об исполнении компетенций представительного органа;

- обеспечение деятельности юридического лица «Красноярский городской Совет депутатов», которое включает бухгалтерский учет, закупочную деятельность, материально-техническое обеспечение организации, кадровое обеспечение и производственную безопасность, взаимодействие со СМИ, правовое обеспечение, информационно-аналитическое обеспечение;

- оказание содействия в реализации полномочий депутатов Красноярского городского Совета депутатов.

Численность и структура аппарата Красноярского городского Совета депутатов зафиксированы решением горсовета [3]. Однако она может меняться в зависимости от задач, поставленных перед структурным подразделением.

По состоянию к концу 2023 года состав аппарата представлен шестью отделами, в штатное расписание которых входит от 4 до 8 муниципальных служащих: организационный, общий, экспертно-правовой, информационно-аналитический, экспертной и кадровой работы, а также отдел учета, планирования и контроля. Дополнительно к этому есть работники, которые не относятся к муниципальным служащим – водители и подсобные рабочие.

Несмотря на то, что руководит аппаратом председатель горсовета, ответственность за выполнение всех поставленных задач несет руководитель аппарата. Для того чтобы обеспечить организацию и реализацию многочисленных форм деятельности представительного органа, а также предоставить необходимые депутатам материалы в аппарате введена система кураторства. Несмотря на то, что в нормативных правовых актах (локальной распорядительной документации) должности «куратора» нет, функционал специалистов отделов аппарата соответствует именно «кураторству». Так, например, за каждой из шести, действующих в шестом созыве Красноярского городского Совета депутатов, постоянных профильных комиссий закреплены по 3 куратора от организационного, экспертно-правового и информационно-аналитического отделов. Также в горсовете существует определенный порядок отработки отделами каждой сессии представительного органа, депутатских или публичных слушаний, совещаний председателя горсовета, официальных встреч и так далее. Начальники отделов несут личную ответственность за ту часть организационного процесса, в котором задействован отдел. Так, организационный отдел занимается размещением документов сессии в личных кабинетах депутатов, приглашением депутатов для обеспечения кворума и участников обсуждения вопросов на сессию, ведение протокола заседания, перепиской со структурными подразделениями администрации города и другими органами, учреждениями. Такая система организации работы необходима для доказательства факта того или иного действия депутатов в рамках деятельности городского Совета. Для этого нужно выполнить достаточно большой объем работы, обеспечивающей управленческие процессы, легитимность протокольных решений и рекомендаций, принятых Красноярским городскими Советом депутатов. Проработка вопросов и подготовка проектов решений предполагает не только значительный объем времени, но и полную включенность в подготовку обсуждения вопроса – от этого зависит качество деятельности представительного органа муниципального образования и понимание решений, которые должны приниматься с учетом интересов горожан (избирателей), стабильности жизнедеятельности поселения или перспективы его социально-экономического развития. Однако у депутатов не всегда есть требуемое для этого время, а также знания и навыки. Поэтому профессионализм и ответственность работников аппарата Красноярского городского Совета депутатов в данном случае компенсирует недостающие ресурсы народных избранников. Фактически, для того чтобы на заседаниях комиссий, рабочих групп депутаты могли полноценно обсудить внесенные в повестку вопросы, проекты решений, а на сессиях – рассмотреть какие-то отчеты, информации, а также принять, отклонить или отправить на доработку проекты решений, аппаратом в постоянном режиме, беспрерывно ведется организационная и подготовительная работа. Как показывает практика, такая системная работа аппарата Красноярского городского Совета депутатов позволяет обеспечить условия для реализации компетенций представительным органом и депутатами, осуществляющими свою общественную деятельность на непостоянной основе. Особенно это важно в случаях, когда у народных избранников отсутствует необходимый опыт и специальная квалификация. Безусловно, это не может отменить необходимости погружения депутатов в тот или иной вопрос и ознакомления с документами для осознанного принятия решения. Однако нужно отметить, что все условия для этого создаются аппаратом, что является одним из важнейших условий для эффективной деятельности представительного органа муниципальной компетенции.

Список литературы:

1. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», которым введено понятие «публичной власти» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_346019/ (дата обращения: 19.11.2023).
2. Решение Красноярского городского Совета от 24.12.1997 г. № В-62 «Устав города Красноярска» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://docs.cntd.ru/document/432916449(дата обращения: 15.11.2023).
3. Решение Красноярского городского Совета от 26.02.1998 г. № 10-77 «Об аппарате Красноярского городского Совета депутатов» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://docs.cntd.ru/document/432916436(дата обращения: 21.11.2023).
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 09.11.2023).
5. Федеральный закон от 06.02.2023 № 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_439126/(дата обращения: 12.11.2023).