АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ: ЗАДАЧИ И ПРИОРИТЕТЫ

ADMINISTRATIVE REFORM IN RUSSIA: TASKS AND PRIORITIES

Nesteruk Tatyana Vitalievna

Master's student, Kherson Technical University,

Russia, Genichesk

Kanifatov Alexander Sergeevich

Associate Professor, Department of State and Municipal Administration, Kherson Technical University,

Russia, Genichesk

АННОТАЦИЯ

Данная статья посвящена анализу результатов административной реформы, проведенной в Российской Федерации в последние десятилетия с акцентом на развитии института местного самоуправления и формировании единого пространства публичной власти. Рассматриваются ключевые направления административной реформы: оптимизация функций и структуры органов исполнительной власти; реформирование государственной службы; модернизация управленческих процедур и создание административной юстиции. Особое внимание уделено процессу разработки и принятия нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, а также изменениям, которые произошли в связи с введением понятия «единое пространство» в Конституцию Российской Федерации. Представлен анализ концептуальных основ реформы в работах различных авторов (Л. Якобсон, Г.О. Греф, И.А. Василенко, И.Г. Акчурин, Д.Г. Терешин, Т.Я. Хабриева, А.В. Шаров, Е.Н. Гаталов и др.), приведены мнения ученых о целях и результатах реформы, включая критику репликации структуры Правительства и Администрации Президента. В статье уделяется внимание вопросам взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, интеграции последних в общую систему публичной власти, а также проблемам зависимости местного самоуправления от центральных властей в финансировании и управлении. Поднимается вопрос о перспективах развития местного самоуправления в условиях укрепления вертикали власти и усиления контроля над региональными и муниципальными органами.

ABSTRACT

This article is devoted to the analysis of the results of the administrative reform carried out in the Russian Federation in recent decades with an emphasis on the development of the institution of local self-government and the formation of a single space of public authority. Key directions of administrative reform are considered: optimization of functions and structure of executive authorities; reforming the civil service; modernization of management procedures and creation of administrative justice. Particular attention is paid to the process of developing and adopting regulatory legal acts regulating the activities of local self-government bodies, as well as changes that have occurred in connection with the introduction of the concept of "single space" into the Constitution of the Russian Federation. An analysis of the conceptual foundations of the reform in the works of various authors (L. Yakobson, G.O. Gref, I.A. Vasilenko, I.G. Akchurin, D.G. Tereshin, T.Ya. Khabrieva, A.V. Sharov, E.N. Gatalov and others), the opinions of scientists on the goals and results of the reform, including criticism of the replication of the Government structure and Presidential Administration. The article pays attention to the issues of interaction between state power and local self-government, the integration of the latter into the general system of public power, as well as the problems of dependence of local self-government on central authorities in financing and management. The question is raised about the prospects for the development of local self-government in the context of strengthening the vertical of power and strengthening control over regional and municipal bodies.

Ключевые слова: органы исполнительной власти, реформирование государственной службы, модернизация управленческих процедур, создание единой системы публичной власти, интеграция местного самоуправления, оценка эффективности и результатов административной реформы.

Keywords: executive authorities, reforming the civil service, modernizing management procedures, creating a unified system of public authority, integrating local self-government, assessing the effectiveness and results of administrative reform.

Административная реформа осуществляется для повышения производительности государственного управления. Согласно Л. Якобсону, специалисту в этой области, сейчас ведётся технократическое обновление для улучшения работы органов власти. Г. Греф критикует репликацию структуры Правительства внутри его же аппарата и Администрации Президента, видя в этом неэффективность.

С точки зрения концепции, административная реформа должна была стимулировать улучшение административного законодательства, укрепление административного права и его основных элементов. Однако в реалиях наблюдается только изменение в организации исполнительной власти, изменения в структуре и функционировании федеральных органов. Изначально задумывалась реорганизация механизмов работы Правительства, создание эффективной структуры кабинета министров, глубокий анализ экономической сферы, оценка социальных аспектов, усиление поддержки научных исследований и развитие системы подготовки специалистов [4].

Основная цель проведения административной реформы заключалась в усилении работоспособности государственной аппаратуры. Это предполагало трансформацию государства в эффективного и ответственного работодателя, способного привлекать высококвалифицированные кадры, при этом контролируя затраты на их обеспечение. Кроме того, реформа нацелилась на укрепление доверия к государственным институтам со стороны граждан и представителей бизнеса.

Многие исследователи трактуют административную реформу как преобразования в рамках государственно-административного устройства и исполнительных органов власти на различных уровнях. В этом контексте И.А. Василенко описывает административную реформу как процесс структурных модификаций в деятельности государственного аппарата, целями которого являются увеличение его эффективности и улучшение качества принимаемых административных решений.

Согласно И.Г. Акчуриной и Д.Г. Терешиной, административная реформа является набором действий, целью которых является создание высокопроизводительной структуры исполнительной ветви власти через строгое определение и регулирование их функционирования [2].

Т.Я. Хабриева утверждает, что административная реформа предполагает изменения в структуре органов исполнительной власти для формирования интегрированной и автоматизированной системы, функционирующей в интересах граждан [1].

А.В. Шаров классифицирует административную реформу как один из трех ключевых аспектов реформирования государственного управления 2004 года, наряду с реформами государственной службы и бюджетной системы. Он освещает две главные цели административной реформы: устранение лишних и избыточных функций в исполнительных органах власти и модификация структуры Правительства.

Согласно исследованиям Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Ноздрачева и Ю.А. Тихомирова, процесс административной реформы в постсоветской России осуществляется непрерывно и эволюционно, начиная с 1991 года, когда произошел распад Советского Союза с последующим переходом от социалистической командной экономики к системе рыночных отношений. Авторы работы выделяют следующие этапы этого процесса:

1. В период 1992-1993 годов происходит департизация государственного управления и структурирование федеральных исполнительных органов власти.

2. 1996-1998 гг. Разработка проектов модели административной реформы.

3. 1999-2000 гг. Разработка концепции государственного устройства, ассимилирующей ключевые принципы административной реформы 1998 года.

4. В период с 2003 по 2005 годы активно проводилась административная реформа, направленная на улучшение работы исполнительной власти через несколько ключевых механизмов. Первое направление включало оптимизацию функций и структуры органов исполнительной власти, что предполагало пересмотр и сокращение избыточных и неэффективных функций. Второе направление было связано с реформированием государственной службы, целью которого стало повышение профессионализма и ответственности госслужащих. Третьим аспектом стало совершенствование управленческих процедур, направленное на упрощение административных процессов и повышение их прозрачности. Завершающим элементом реформы стало создание административной юстиции для обеспечения соблюдения прав и свобод граждан при взаимодействии с органами власти.

5. Создание плана административной реформы до 2010 года [1].

Ученый Е.Н. Гаталов определяет три фазы развития административной и государственной реформации: 

Первый этап (2000-2003) означает формирование ключевых направлений и задач для осуществления административной и государственной реформы.

Вторая фаза (2004 год) включала реорганизацию федеральных органов исполнительной власти и соответствующую разработку нормативно-правовых документов.

Третий этап (с 2005 года по нынешнее время), согласно анализу Е.Н. Гаталова, является нереализованным. Ожидалось, что он будет отмечен углублением административно-государственной реформы, координацией её с другими институциональными изменениями, а также расширением её до регионального и местного уровней [5].

В трудах Положихиной М.А. административная реформа охарактеризована как процесс замены устаревшей структуры государственного механизма новой, более эффективной системой управления. Эта трансформация осуществляется на протяжении постсоветского периода, начиная с ранних 1990-х. В интервале 1992-1998 годов был заложен фундамент современной системы управления, включая принятие Конституции РФ и другие ключевые нормативные акты, как Указ Президента о структуре исполнительной власти и Федеральный закон о Правительстве. Последующее время характеризуется углублением и оптимизацией созданных механизмов. Конкретизация процессов административной реформы в РФ началась в 2000-х, с основными фазами в 2002-2005 и 2006-2010 годах, каждая из которых имела свои акценты и ориентиры в плане управленческих преобразований.

Административная реформа означает пересмотр устройства и деятельности исполнительной власти, включая оптимизацию их функций и процедур. Ключевая задача такой реформы — адаптация методов государственного и муниципального управления к изменяющимся экономическим реалиям.

В современном мире, чтобы ответить на потребности населения и обеспечить взаимодействие между населением и государственными структурами, предоставляются государственные и муниципальные услуги.

Цель административной реформы - улучшение стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, а также оптимизация управленческих процессов в этой области.

Ключевыми задачами этого этапа административной реформы стали: модернизация процесса предоставления государственных и муниципальных услуг, создание и реализация набора административных регламентов, а также разработка и внедрение стандартов качества для государственных и муниципальных услуг.

Местное самоуправление является ключевым аспектом демократических систем и служит показателем прозрачности и открытости властных структур страны. Уровень участия граждан в управлении местными делами отражает глубину развития гражданского общества, а конкурентоспособность на выборах муниципальных органов показывает интеграцию местного самоуправления в общенациональную политическую систему. Вариативность организационных форм и финансовая независимость муниципалитетов указывают на степень децентрализации власти. Реформы в области местного самоуправления часто совпадают с периодами общенациональных перемен властных структур, как это видно на примере последней реформы Основного закона РФ в 2020 году, что подразумевало пересмотр целого ряда политических механизмов, особенно акцентируя внимание на восьмую главу Конституции. Введение в нее концепции «публичной власти» вызвало дискуссии среди конституционалистов относительно потенциальных изменений в балансе между государственной и муниципальной властью. Некоторые эксперты предполагают, что такое изменение могло нацеливаться на ослабление статуса местного самоуправления, гарантированного статьей 12 Конституции РФ.

Изменения в часть 3 статьи 132 Основного закона Российской Федерации ясно определяют: «Структуры местного самоуправления и органы государственного управления объединены в рамках общей системы публичной власти и кооперируются для более качественного выполнения задач, направленных на благо жителей данной территории». Это положение вызывает зависимость местного самоуправления от центральной власти в финансовых и управленческих аспектах. По информации на дату готовности этого текста, Государственная Дума представила для публичного анализа проект Федерального закона № 40361-8 «О базовых принципах функционирования местного самоуправления в системе публичного управления», который предусматривает возможность финансового надзора за местными властями со стороны региональных органов управления.

В анализе конституционных реформ в контексте местного самоуправления крайне важно изучить муниципальную власть как отдельную ступень государственной администрации. Ключевое внимание уделяется изучению стратегий территориального развития и переформатирования муниципальных единиц в рамках текущего этапа развития муниципального управления в стране. В последующем обсуждении будут рассмотрены выбранные аспекты структуры и механизмов работы местного самоуправления.

Вопреки автономии, предусмотренной статьей 12 Конституции РФ для местного самоуправления, его независимость от государственной власти заметно уменьшилась. Структура публичной власти, описанная в Конституции, подразумевает ее единство, ограничивая разделение полномочий между государственными и муниципальными уровнями. Пересечение норм статьи 12 и главы 8 Конституции может привести к разным формам взаимоотношений между различными уровнями власти. Конституционные изменения, включая понятие "единой системы публичной власти", усилили эту интеграцию. Михаил Степанов подчеркивает, что укрепление российской государственности и национальной идеологии возможно не совместимо с местным самоуправлением, поскольку оно предполагает определенную степень автономии.

Прежде всего, важно установить, каков характер изменений в статье 132 Конституции РФ и можно ли их считать «революционными» в контексте российского конституционного права. В этом контексте В.А. Зекиев аргументирует, что модификация 8-й главы Основного Закона стала законным выражением государственных преобразований, активно развивающихся в последнее время, особенно по аспектам местного самоуправления [4]. Важно подчеркнуть роль местного самоуправления как элемента публичной власти, что подтвердил Конституционный Суд РФ в своем Постановлении № 1-П от 24 января 1997 года. Анализируя особое мнение судьи Н.С. Бондаря от 1 декабря 2015 года, становится видно, что суд подчеркнул эволюцию восприятия системы публичной власти, включающей три уровня: федеральный, региональный и местный [4]. Таким образом, концепция местного самоуправления как составной части публичной власти, к началу утверждения этой конституционной доктрины, уже имела под собой основу и не представляла собой столь резкого нововведения.

С точки зрения финансовой политики, местные и государственные органы власти функционируют в рамках единой системы. Однако в контрасте с этой интеграцией, статья 12 Основного закона определяет ключевые аспекты: 1) автономию местного самоуправления в рамках его компетенций; 2) независимость органов местного самоуправления от государственных структур [5, с. 112]. Глубокий анализ данных конституционных норм подтверждает принцип не навязчивости государственного вмешательства в дела местного управления. Тем не менее, значительная финансовая зависимость местных властей от центрального правительства ограничивает их независимость, фактически превращая её в номинальный статус и провоцируя политическую активизацию на уровне, наиболее приближенном к гражданам [4].

Ещё одной существенной составляющей законопроекта № 40361-8 "О базовых аспектах функционирования системы местного самоуправления в рамках государственного управления", представленного в Госдуму 16 декабря 2021 года, стала реформация структуры местного управления. В рамках проекта предложены новые формы муниципальных единиц: городской округ, муниципальный округ, а также внутригородские районы (внутригородские муниципальные образования) в городах федерального значения.

Известно, что до реализации конституционной реформы 2020 года в Основном законе РФ прописывался "поселенческий принцип" в структуре местного самоуправления. Этот принцип был ключевой основой для проведения реформ в сфере местного самоуправления в период 2005-2007 годов. Тогдашние изменения получили характеристику "централизаторских" в научных и экспертных кругах. Современный законопроект продолжает развивать идеи того времени, дополнительно структурируя публичную власть в единую систему, что было заложено в изменениях к Конституции РФ 2020 года.

Важно подчеркнуть, что начиная с периода 2014-2017 гг., процесс централизации управленческих функций в рамках местного самоуправления, а также тенденция к объединению муниципальных единиц привела к переходу от двухуровневой системы управления к одноуровневой, благодаря формированию городских округов. Этот процесс ярко проявился в Московской области, где с 2014 года количество муниципальных образований уменьшилось с 378 до 64 городских округов, каждый из которых располагает собственной единой административной структурой с главой и советом депутатов. Правовое закрепление этой трансформации произошло благодаря принятию Федерального закона № 62-ФЗ от 3 апреля 2017 года, который внес значительные изменения в законодательство о местном самоуправлении в РФ. Экономическая эффективность и оптимизация управленческих процессов стали ключевыми мотивационными факторами для этого масштабного объединения муниципальных образований.

19 июня 2025 года ознаменовался ключевым этапом в процессе реформирования системы местного самоуправления (МСУ) в России. Дата вступления в силу основных положений Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в рамках единой системы государственной власти" (ФЗ-33) стала знаковым моментом, знаменующим переход от действовавшего в течение почти двух десятилетий закона № 131-ФЗ к новой, более централизованной конструкции МСУ, вписанной в структуру государственного управления. Это преобразование подчеркивает укрепление институциональной взаимосвязи местных органов с общегосударственной системой управления.

Несмотря на то, что окончательный срок полной трансформации установлен на 2027 год, важность настоящего времени неустанно растет. В условиях, когда вступили в силу нововведения Федерального закона № 33, задающего новые правовые ориентиры, вместе с тем продолжает действовать и система определенных положений прежнего закона № 131-ФЗ, местные органы самоуправления, юридические специалисты и ведомства сталкиваются с состоянием правового дуализма.

С 19 июня вступают в силу важные изменения: концепция местного самоуправления теперь базируется на идее «самоорганизации граждан». Также появляется определение «вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» (ВНОЖН). Кроме того, органы местного самоуправления (ОМСУ) теперь формально интегрируются в общенациональную структуру публичной власти (ЕСПВ).

Развитие моделей структуры местного самоуправления в соответствии со статьей 19 Федерального закона №33 охватывает внедрение процедуры выборов глав муниципальных образований из кандидатур, предлагаемых губернатором региона. Также предусматривается обновление критериев для создания комиссий по конкурсам и процедура временного исполняющего обязанности главы администрации. Помимо этого, регионы получили возможность закреплять эти правила в региональных законодательных актах.

Таким образом, Федеральный закон №33 вводит стандартизацию продолжительности полномочий (согласно статье 25 ФЗ-33) для всех избираемых должностей и структур местного самоуправления на единый пятилетний период, что необходимо принимать во внимание при организации избирательных процессов.

Изменения в МСУ породили новые подходы к вовлечению жителей в процессы управления на местном уровне, согласно главе 5, статьям 42-51 Федерального закона №33. По новому законодательству отменены некоторые механизмы прямого влияния граждан: референдумы по вопросу отзыва должностных лиц, по изменению границ или структуры муниципальных образований, а также право граждан на законодательную инициативу, что приводит к утрате юридической силы соответствующих разделов уставов муниципалитетов и других местных нормативных актов, регламентированных ФЗ-131. Серьезно пересмотрен статус общего собрания граждан (арт. 45), а также увеличен минимальный возраст для участия в инициативных проектах, территориальных общественных самоуправлениях (ТОС) и на публичных слушаниях до 18 лет.

Федеральный закон № 33 ввёл строгие меры по усилению ответственности госслужащих (Ст. 28-30 ФЗ-33), предписывая уточнённые антикоррупционные меры и обстоятельства для предварительного завершения полномочий избранных официальных лиц. Введите новые критерии для руководства муниципальных образований (МО). Теперь руководитель МО имеет право управлять местной администрацией без права занимать кресло главы представительного органа. Акт субъекта РФ может предоставить дополнительные привилегии для руководителя МО, сопоставимые с теми, что получают государственные чиновники региона, с финансовой поддержкой из областного бюджета.

Федеральный закон № 33 вводит инновационные процедуры для освобождения от должности главы муниципального образования в ведомственной линии субъекта Российской Федерации. Согласно закону, отставка градоначальника возможна при определенных критериях: при доказанности ненадлежащего выполнения обязательств, когда решение об отсрочке принимает представительный орган муниципального образования, причем не ранее чем через год после начала исполнения полномочий главой. Вдобавок, если представитель власти региона делал предложение об отстранении главы не менее двух раз и каждый раз оно было отвергнуто, процесс отставки может быть активирован. Эти действия учитывают позицию совета муниципалитетов субъекта и разрешены после двух лет с момента начала срока исполнения полномочий руководителя.

Согласно действующему "Принципу Двойного Соответствия" (ст. 91 ФЗ-33), введённому на переходный период до 1 января 2027 года или до введения соответствующих региональных законодательств, предусматривается особый режим регулирования. В соответствии с ним, органы местного самоуправления (ОМСУ) сохраняют за собой права на управление делами местного значения (ВМЗ), такими как жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство и дорожное хозяйство согласно статьям 14-16 ФЗ-131. В то же время, требуется, чтобы муниципальные правовые акты не только соответствовали действующим полномочиям по ФЗ-131, но и не находились в противоречии с новыми положениями ФЗ-33. При разработке и применении местных нормативно-правовых актов (НПА) необходима двойная проверка юридической согласованности: подтверждение соответствия полномочиям установленным ФЗ-131 и отсутствие конфликтов с нормами ФЗ-33.

К другим структурным модификациям следует причислить:

Внедрение одноуровневой структуры муниципального самоуправления (МСУ) стало ключевым для управления городскими, муниципальными округами и внутригородскими муниципальными образованиями городов федерального значения. Однако сохранение двухуровневой системы, включающей поселения и районы, предусмотрено только для регионов с уникальными характеристиками, такими как исторические или социально-экономические особенности. На тех территориях, где прежде были расположены административные центры ликвидированных поселений, теперь входящих в состав нового округа, организуются территориальные подразделения местной администрации.

Реформы в методике установления границ муниципальных образований теперь включают требование к транспортной доступности административного центра для всех жителей в пределах муниципалитета в течение одного рабочего дня, при этом учитывая условия малонаселенных и отдаленных регионов.

Процесс передачи полномочий становится более простым: вместо многообразия перечней внутримуниципальных задач для различных типов муниципальных образований, как это было урегулировано в Федеральном законе №131, предлагается три унифицированных списка полномочий в контексте решений ВНОЖН. Эти списки включают: полномочия, которые не подлежат передаче между органами муниципального самоуправления и государственной властью субъектов РФ, полномочия, разрешающие распределение задач на уровень государственной власти субъектов посредством региональных законов, и полномочия, которые субъект РФ может делегировать для выполнения органам муниципального самоуправления.

Наконец, происходит стандартизация подходов к вовлечению граждан в муниципальное самоуправление (МСУ). В числе прямых методов демократии выделяются местные референдумы, выборы, гражданские сходы. К вариантам участия относятся проведение опросов, публичные аудиенции, общественные дебаты, собрания жителей, инициативные группы, территориальное общественное самоуправление и старосты в сельских районах. Также предусмотрена реализация других форм участия, совместимых с Конституцией и законами.

Список литературы:

1. Российская Федерация. Законы. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // КонсультантПлюс. - URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req= doc&base=LAW&n=2875&dst=100001#wtmoRUTYj AGPrk8Y2 (дата обращения: 05.11.2025). - п. «г» ст. 71.
2. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 с изменениями и дополнениями от: 12 апреля 2019 г..URL:http://base.garant.ru/186816/ (дата обращения: 04.11.2025).
3. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ с изменениями и дополнениями от: 31 июля 2020 г. URL:Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/12177515/ #ixzz6OrU8McKF (дата обращения: 04.11.2025).
4. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»// Российская газета. 2012. 9 мая. № 102(5775).
5. Указ Президента РФ от 12.05.1992 N 511 «Об упорядочении системы государственного управления» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - №21. -Ст. 11 60. Официальный интернет-портал правовой информации - http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?d ocbody=&prevDoc=102018732&backlink=1& &nd=102016162
6. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 27.03.2023) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ - 2004. - №11. -п. 3.