УСЛУГИ,  ОКАЗЫВАЕМЫЕ  ГОСУДАРСТВЕННЫМИ  (МУНИЦИПАЛЬНЫМИ)  УЧРЕЖДЕНИЯМИ:  ОСОБЕННОСТИ  ПРАВОВОЙ  ПРИРОДЫ

Полотовская  Елена  Юрьевна

аспирантка  ФГБОУ  ВПО  «Государственный  университет  —  учебно-научно-производственный  комплекс»,  г.  Орел

E-mail:  elenapolotovskaya@yandex.ru

Полномочия  государственных  (муниципальных)  учреждений  сосредоточены  на  оказании  услуг,  выполнении  работ  и  исполнении  государственных  (муниципальных)  функций.

В  тоже  время  применяемая  в  законодательстве  формулировка  указанных  правовых  форм  деятельности  государственных  (муниципальных)  учреждений  вызывает  ряд  вопросов,  возникающих  в  связи  с  их  терминологической  близостью  со  смежными  понятиями.  Прежде  всего,  это  замечание  касается  оказания  государственными  (муниципальными)  учреждениями  услуг.

Понятие  услуг  в  действующем  законодательстве  имеет  несколько  значений  [4,  с.  78—79]. 

В  советском  гражданском  праве  под  услугами  принято  было  понимать  действия,  имеющие  «свой  объективный  результат,  который  может  и  не  иметь  вещественной  (предметной)  формы»  [6,  с.  152]. 

Современные  цивилисты  под  услугой  в  гражданском  праве  понимают  разновидность  объектов  гражданских  правоотношений,  которая  выражается  «в  виде  определенной  правомерной  операции,  т.  е.  в  виде  ряда  целесообразных  действий  исполнителя  либо  в  деятельности,  являющейся  объектом  обязательства,  имеющей  нематериальный  эффект,  неустойчивый  вещественный  результат,  либо  овеществленный  результат,  связанный  с  другими  договорными  отношениями,  и  характеризующейся  свойствами  осуществимости,  не  отделимости  от  источника,  моментальной  потребляемости,  неформализованности  качества»  [7,  с.  217].

Федеральным  законом  от  27  июля  2010  г.  №  210-ФЗ  «Об  организации  предоставления  государственных  и  муниципальных  услуг»  [8]  в  правовой  оборот  введено  понятие  «государственная  (муниципальная)  услуга,  предоставляемая  органом  власти».  Под  этим  понятием  понимается  деятельность  по  реализации  функций  соответствующих  органов  власти  при  осуществлении  отдельных  государственных  полномочий,  переданных  федеральными  законами,  законами  субъектов  Российской  Федерации,  Федеральным  законом  от  6  октября  2003  г.  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  [9],  уставами  муниципальных  образований.  Государственные  (муниципальные)  услуги  в  контексте  Федерального  закона  от  27  июля  2010  г.  №  210-ФЗ  предоставляются  по  запросам  заявителей  в  пределах  установленных  полномочий  органов  власти,  предоставляющих  услуги.  Наряду  с  государственными  (муниципальными)  услугами,  Федеральный  закон  от  27  июля  2010  г.  №  210-ФЗ  регулирует  правоотношения  при  оказании  услуг,  которые  являются  необходимыми  и  обязательными  для  предоставления  государственных  (муниципальных)  услуг  в  контексте  данного  закона.  Такие  услуги  оказываются  заявителю,  в  том  числе  на  платной  основе  в  соответствии  с  требованиями  статьи  9  Федерального  закона  от  27  июля  2010  г.  №  210-ФЗ  [8]. 

С  принятием  Федерального  закона  от  8  мая  2010  г.  №  83-ФЗ  «О  внесении  изменений  в  отдельные  законодательные  акты  Российской  Федерации  в  связи  с  совершенствованием  правового  положения  государственных  (муниципальных)  учреждений»  в  законодательстве  появился  еще  один  вариант  употребления  понятия  «услуга»  —  на  этот  раз  как  форма  деятельности  государственных  (муниципальных)  учреждений.  В  этом  смысле  услуги  оказываются  не  органами  публичной  власти,  а  подведомственными  им  государственными  (муниципальными)  учреждениями  в  рамках  определенных  для  этих  учреждений  государственных  (муниципальных)  заданий.  Ключевыми  субъектами  правоотношений  в  данном  случае  являются  государственные  (муниципальные)  учреждения,  оказывающие  услуги,  а  также  органы  власти,  выполняющие  функции  и  полномочия  учредителей  в  отношении  соответствующих  учреждений  [9].

Важно  обратить  внимание  на  потребителей  услуг  (заявителей)  в  контексте  указанных  выше  Федеральных  законов.  В  соответствии  с  Федеральным  законом  от  27  июля  2010  г.  №  210-ФЗ  заявителем  выступает  физическое  или  юридическое  лицо  (за  исключением  государственных  органов  и  их  территориальных  органов,  органов  государственных  внебюджетных  фондов  и  их  территориальных  органов,  органов  местного  самоуправления)  либо  их  уполномоченные  представители  [8].  Потребителями  услуг,  оказываемых  учреждениями,  согласно  Федеральному  закону  от  8  мая  2010  г.  №  83-ФЗ,  могут  быть  различные  физические  или  юридические  лица,  в  том  числе  государственные  органы  [10]. 

Учитывая  различное  содержание,  вкладываемое  законодателем  в  понятие  «услуга»,  в  юридической  науке  является  дискуссионным  вопрос  о  правовой  природе  услуг,  оказываемых  государственными  и  муниципальными  учреждениями. 

Например,  Я.Я.  Кайль,  полагает,  что  «услуги,  предоставляемые  органами  исполнительной  власти,  местного  самоуправления  и  государственными  (муниципальными)  учреждениями,  необходимо  объединять  термином  «публичные  услуги»  [2,  с.  17].  Е.В.  Морозова,  развивая  мысль  о  публичных  услугах,  выделяет  основной,  по  ее  мнению,  признак  публичной  услуги:  «публичная  услуга  имеет  место  там,  где  в  удовлетворении  частного  интереса  есть  общественный  интерес»  [3,  с.  20].

Как  отмечает  Л.В.  Санникова,  «в  условиях  проводимой  реформы  государственных  и  муниципальных  учреждений  такая  категория  как  публичные  услуги  призвана  выполнять  роль  идеологической  ширмы,  скрывающей  процесс  коммерциализации  бюджетной  сферы.  С  учетом  этого  адекватнее  рассматривать  публичные  услуги  как  социально-экономическую  категорию,  а  не  правовую.  Об  этом  свидетельствуют  и  бесплодные  попытки  ученых-административистов  выявить  такие  признаки  публичных  услуг,  которые  характеризовали  бы  данное  явление  как  правовое»  [5,  с.  115].

Находим  правомерным  поддержание  позиции  ученых,  которые  указывают  о  том,  что  услуги,  оказываемые  государственными  (муниципальными)  учреждениями,  не  могут  быть  отнесены  к  государственным  услугам,  и  прежде  всего  потому,  что  государственные  и  муниципальные  учреждения  не  являются  органами  власти. 

Однако  и  против  отнесения  услуг,  оказываемых  государственными  (муниципальными)  учреждениями,  к  сфере  гражданско-правового  регулирования  также  есть  возражения.  В  качестве  контраргумента  в  основном  указывается  на  бюджетное  финансирование  деятельности  по  оказанию  услуг,  в  то  время  как  услуги  гражданско-правового  характера  в  силу  прямого  указания  гл.  39  Гражданского  кодекса  РФ  носят  возмездный  характер.

В  тоже  время,  как  справедливо  указывает  Л.В.  Санникова,  «попытку  использовать  в  качестве  критерия  отграничения  гражданско-правовых  услуг  их  возмездный  характер  следует  признать  неудачной,  так  как  возмездность  или  безвозмездность  услуги  для  потребителя  не  может  определять  само  содержание  данной  услуги  и  основных  требований  к  ее  оказанию»  [5,  с.  115].

Следует  поддержать  указанного  автора  в  том,  что  в  качестве  критерия  разграничения  рассматриваемых  услуг  следует  назвать  субъектный  состав  и  уровень  правового  регулирования.  В  государственных  услугах  «услугодателем»  (терминология  Л.В.  Санниковой)  выступают  государственные  или  муниципальные  органы;  в  гражданско-правовых  услугах  «услугодателями»  могут  выступать  физические  и  юридические  лица,  в  том  числе  государственные  и  муниципальные  предприятия  и  учреждения.  При  этом  вид  финансирования  (бюджетное  или  частное)  не  должен  влиять  на  правовую  природу  оказываемых  услуг.

Таким  образом,  можно  сделать  вывод  о  том,  что  услуги,  оказываемые  государственными  (муниципальными)  учреждениями  имеют  гражданско-правовую  природу  и  не  идентичны  услугам,  указанным  в  Федеральном  законе  «Об  организации  предоставления  государственных  и  муниципальных  услуг».

В  тоже  время  следует  отметить,  что  услуги,  оказываемые  государственными  (муниципальными)  учреждениями,  не  являются  однородными,  в  связи  с  чем  возникает  необходимость  в  их  дифференциации.

На  взгляд  автора,  можно  вести  речь  о  гражданско-правовых  услугах,  основанием  для  оказания  которых  является  заключенный  государственным  (муниципальным)  учреждением  договор  с  потребителем  услуги,  и  об  услугах,  основанием  для  оказания  которых  является  выданное  государственному  (муниципальному)  учреждению  государственное  (муниципальное)  задание.

Таким  образом,  задание  государственным  (муниципальным)  учреждениям  —  это  ключевой  управленческий  и  мотивирующий  инструмент  органа  государственной  власти  субъекта  Российской  Федерации,  органа  местного  самоуправления,  осуществляющего  функции  и  полномочия  учредителя,  и  основа  для  финансового  обеспечения  деятельности  учреждений.  В  связи  с  этим  по  своей  природе  эти  отношения  являются  публично-правовыми.

В  отличие  от  них  отношения,  вытекающие  из  оказания  государственными  (муниципальными)  учреждениями  услуг  на  основе  договора  с  потребителем,  складываются  между  конкретным  учреждением  (услугодателем)  и  гражданином  или  юридическим  лицом  (услугополучателем)  и  имеют  гражданско-правовую  природу.

Список  литературы:

1. Гражданский  кодекс  Российской  Федерации  //[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа  —  URL:  СПС  КонсультантПлюс.  2013  (Дата  обращения  18.07.2013). 
2. Кайль  Я.Я.  Развитие  административной  регламентации  в  условиях  реформирования  публичного  управления:  Автореф.  дис.  …  д-ра  эконом.  наук.  Волгоград,  2012.
3. Морозова  Е.В.  Публичные  услуги:  теоретико  –  правовой  аспект:  Автореф.  дис.  …  канд.  юрид.  наук.  Мытищи,  2009.
4. Полотовская  Е.Ю.  Проблема  определения  государственной  (муниципальной)  услуги,  работы,  функции  //  Административное  и  муниципальное  право.  2012.  №  1  (49).
5. Санникова  Л.В.  Гражданско-правовые  и  публичные  услуги:  проблемы  соотношения  //  Сфера  услуг:  гражданско-правовое  регулирование  /  Под  ред.  Е.А.  Суханова,  Л.В.  Санникова.  М.,  2011.
6. Советское  гражданское  право  /  Под  ред.  О.А.  Красавчикова.  М.,  1972.  Т.  1.
7. Степанов  Д.И.  Услуги  как  объект  гражданских  прав.  М.,  2005.
8. Федеральный  закон  от  27  июля  2010  г.  №  210-ФЗ  «Об  организации  предоставления  государственных  и  муниципальных  услуг»  //  СЗ  РФ.  2010.  №  31.  Ст.  4179.
9. Федеральный  закон  от  6  октября  2003  г.  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  //[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа  —  URL:  СПС  КонсультантПлюс.  2013  (Дата  обращения  18.07.2013). 
10. Федеральный  закон  от  8  мая  2010  г.  №  83-ФЗ  «О  внесении  изменений  в  отдельные  законодательные  акты  Российской  Федерации  в  связи  с  совершенствованием  правового  положения  государственных  (муниципальных)  учреждений»  //[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа  —  URL:  СПС  КонсультантПлюс.  2013  (Дата  обращения  18.07.2013).