ПРИНЦИПЫ  ПЛАНИРОВАНИЯ  БЮДЖЕТА  ЛИТОВСКОЙ  РЕСПУБЛИКИ

Чигрин  Вячеслав  Васильевич

лектор,  университет  им.  Миколаса  Ромериса,  Литва,  Каунас

E-mail: 

BUDGET  PLANNING  PRINCIPLES  OF  LITHUANIA

Chigrin  Viacheslav

lecturer,  Mykolas  Romeris  university,  Lithuania,  Kaunas

АННОТАЦИЯ

Одним  из  основных  принципов  бюджетного  процесса,  закрепленного  в  правовых  актах,  в  определенный  период  времени,  является  планирование  доходов  и  расходов.  В  статье  рассматриваются  правовые  основы  краткосрочного  и  долгосрочного  планирования  бюджета  Литвы,  стремясь  раскрыть  суть  этих  принципов  при  планировании  доходной  и  расходной  частей  бюджета. 

ABSTRACT

Budget  planning  for  certain  period  of  time  entails  identifying  the  sources  of  income  and  taking  into  account  all  current  and  future  expenses  and  is  one  of  the  main  principles  of  budget  process  in  whole.  The  article  deals  with  the  analysis  of  legal  basis  of  long  —  and  short-term  budget  planning  in  the  Republic  of  Lithuania  with  the  aim  to  explain  the  meaning  of  this  principle,  to  find  out  the  origin  of  long-term  budget  planning,  etc.

Ключевые  слова:  государственный  и  бюджет  самоуправлений;  краткосрочное;  среднесрочное;  долгосрочное  планирование.

Keywords:  state  and  municipal  budget;  short-term;  medium-term;  long-term  planning.

Планирование  бюджета  определяется  как  «бюджетный  план,  который  отражает  создание  и  коррекцию  структуры  доходов  и  расходов  государства  в  изменяющихся  условиях».  Сравнивая  принципы  долгосрочного  (многолетнего)  и  краткосрочного  (годового)  бюджетного  планирования  можно  отметить,  долгосрочное  планирование  в  основном  означает  планирование  бюджета  более,  чем  на  год  и  практическая  реализация  этого  принципа  приводит  к  тем  же  правовым  последствиям,  как  и  при  годовом  планировании  —  соответствующие  органы  (в  соответствии  с  правовой  терминологией  распорядители  финансовых  бюджетных  ассигнований,  а  также  ответственные  за  создание  бюджета  органы)  обязаны  придерживаться  утвержденных  как  долгосрочных  так  и  годовых  запланированных  показателей  [10,  c.  8].  В  Литве  до  недавнего  времени  формировались,  и  утверждались  на  год  не  только  государственный  и  муниципальный  бюджеты,  но  и  бюджеты  фонда  государственного  социального  страхования  (в  соответствии  с  Законом  Литовской  Республики  о  структуре  бюджета  Фонда  государственного  социального  страхования,  статья  9,  часть  1  [7,  c.  7],  а  также  Закона  об  обязательном  медицинском  страховании  статья  14  часть  1)  [6,  c.  9]. 

Большую  часть  двадцатого  века  планирование  бюджета  на  один  год  использовалось  повсеместно  и  было  закреплено  национальным  законодательством  или  конституцией  (в  Конституции  Литвы  в  статье  129  указывается:  «Финансовый  год  начинается  1  января  и  заканчивается  31  декабря.»)  [4,  c.  19],  хотя  часто  в  правовой  доктрине  появлялась  критика  краткосрочного  принципа  планирования  и  предложения  заменить  его  долгосрочным.  Существенные  изменения  произошли  лишь  в  конце  ХХ  веке,  когда  Европейский  союз  (далее  —  ЕС)  и  отдельные  государства  стали  применять  на  практике  принцип  долгосрочного  планирования  и  закрепили  его  в  национальных  законодательствах  и  даже  в  конституции  (например,  в  статье  34  части  4  Конституции  Франции  версия  №  2008-724  указывается:  «долгосрочные  прогнозы  государственных  финансов  установлены  законом»)  [16,  с.  16].  В  Великобритании  в  целях  более  рационального  распределения  государственных  финансов  с  1998  года  перешли  на  долгосрочное  планирование  бюджета,  начато  составление  обзора  расходов  (Suspending’s  Reviews)  на  три,  а  с  2010  года  —  на  четыре  года  [15,  c.  20].  Фактически  с  2009  года  начато  бюджетное  планирование  на  три  года  во  Франции;  Чехия  с  2004  года  перешла  на  двухлетнее  планирование  бюджета  [11,  c.  7].  Это  произошло  не  случайно,  а  было  предопределено  рядом  объективных  факторов.  Основной  причиной  прорыва  принципа  долгосрочного  бюджетного  планирования  в  Европе  являлся  положительный  опыт  работы  в  области  государственных  финансов  стран  ЕС  и  ужесточение  требований  к  государствам-членам  сообщества  в  этой  области.  Опыт  ЕС  показывает,  что  наряду  с  обсуждением  традиционного  годового  бюджета  может  существовать  и  долгосрочное  планирование  бюджета.  К  таким  долгосрочным  финансовым  планам  (у  одних  долголетний  бюджет,  у  других  финансовая  перспектива),  ЕС  перешел  в  1988  году.  В  целях  улучшения  бюджетного  процесса,  Европейский  парламент,  Совет  Европы  и  Европейская  комиссия  (далее  —  институты  ЕС)  с  1988  года  стали  заключать  межведомственные  соглашения  по  бюджету,  в  которые  вошли  процедуры  планирования  финансовых  ресурсов  ЕС,  составление  финансовых  программ  на  несколько  лет.  Статья  312  Договора  о  функционировании  Европейского  Союза  (Treaty  on  the  Functioning  of  the  European  Union)  предусматривает:  «Многолетние  финансовые  программы  должны  гарантировать  планомерное  развитие  ЕС»  и  «годовой  бюджет  Европейского  союза  соответствует  многолетней  финансовой  программе»  —  на  этом  основана  финансовая  дисциплина  [13,  c.  98] 

Следует  отметить,  что  в  соответствии  с  законодательством  ЕС,  государства-члены,  должны  подготовить  трехлетние  программы  конвергенции  или  стабильности.  Выполняя  надзор  и  координацию  бюджетной  политики  еврозоны  ЕС  стремится  обеспечить  строгое  выполнение  бюджета.  С  этой  целью  государства-члены  ЕС  обязаны  подготовить  программу  стабильности  и  конвергенции,  в  которой  представлена  стратегия  бюджета  на  несколько  лет.  Согласно  Пакта  стабильности  и  роста  (Stability  and  Growth  Pact)  государства-члены  еврозоны,  в  которых  введено  евро,  готовят  годовые  программы  стабильности,  остальные  государства-члены  ЕС  готовят  ежегодные  программы  конвергенции,  в  которых  должно  быть  указано,  как  они  намерены  достичь  и  защитить  финансовое  положение  в  среднесрочной  перспективе,  с  учетом  бюджетных  последствий  старения  общества  и  представить  их  в  Европейскую  Комиссию  и  Европейский  Совет  [12,  c.  17].

Для  претворения  в  жизнь  элементов  долгосрочного  и  программного  планирования  с  2014  года  и  последующих  годов  в  Закон  о  бюджете  Литвы  были  внесены  изменения,  в  частности  статья  17  часть  2  указывает:  «Трехлетний  бюджет  государственного  и  бюджетов  местных  самоуправлений,  консолидирует  проект,  основанный  на  Программе  правительства  Литвы,  Программе  конвергенции,  Стратегии  государственного  прогресса,  Национальной  программе  прогресса  и  других  документах,  утвержденных  Сеймом  и  правительством,  Законе  о  фискальной  дисциплине  и  других  законах  и  нормативных  актах,  сценарии  среднесрочного  экономического  развития  страны,  стратегическими  и  оперативными  документами  финансовой  поддержки  Европейского  союза,  представленными  руководителями  государственных  бюджетных  ассигнований  проектов  сметы  программ»  [5,  c.  9].

С  этого  момента  литовским  законодательством  установлен  переход  от  годового  бюджетного  планирования  к  среднесрочному  планированию  на  основе  долгосрочных  целей.  Такие  долгосрочные  цели  в  настоящее  время  закрепленны  в  программе  «Государственная  стратегия  прогресса  Литвы  2030»,  утвержденная  сеймом  15  мая  2012  года  постановлением  №  XI-2015  [8,  c.  14],  и  другими  программными  документами,  являющимися  законодательной  базой  при  подготовке  проекта  бюджета.  Основная  цель  2012  года  —  обеспечить  снижение  государственного  дефицита  до  3  процентов  ВВП  и  создание  условий  для  последовательного  ежегодного  снижения  дефицита  на  один  процентный  пункт  ВВП,  как  это  предусмотрено  в  Законе  бюджетной  дисциплины  [2,  с.  11].  Для  выполнения  задач  государственного  сектора  по  показателям  баланса  на  2012—2015  года  запланированы  следующие  меры: 

1.  замораживание  средств,  кроме  неизбежных  случаев,  например,  обслуживание  долга,  платежи  в  бюджет  ЕС; 

2.  распределение  любых  дополнительных  доходов,  полученных  при  благоприятных  условиях  экономического  развития,  для  более  быстрой  консолидации; 

3.  улучшение  налогового  администрирования  и  сокращения  масштаба  теневой  экономики; 

4.  поддержание  долгосрочного  устойчивого  развития  государственных  финансов  для  обеспечения  реформирования  пенсионной  системы  в  целях  сокращения  обязательств  государственного  сектора  перед  будущими  пенсионерами; 

5.  повышение  акциза  на  дизельное  топливо  и  сигареты; 

6.  переход  с  2013  года  расчета  налога  на  землю  по  рыночной  стоимости; 

7.  дальнейшее  сокращение  государственных  расходов  и  (или)  изменение  налогов,  если  вышеуказанные  меры  будет  недостаточны  для  снижения  дефицита  [9,  c.  6].

Можно  утверждать,  что  Литва  использует  модель  среднесрочного  планирования  бюджета,  основанного  на  программном  методе.  Планирование  бюджета  организовано  следующим  образом:  после  одобрения  правительством  предварительных  основных  показателей  трехлетнего  бюджета  и  проекта  максимальных  ассигнований,  Министерство  финансов  объявляет  руководителям  ассигнований  лимит  ожидаемых  максимальных  расходов,  доступных  для  них  в  течение  трех  лет.  Руководители  государственных  бюджетных  ассигнований,  получив  эту  информацию,  готовят  (пересматривают),  свои  стратегические  планы,  программы,  составляют  предварительную  смету,  не  превышая  указанного  Министерством  финансов  лимита  расходов,  предоставляют  данные  в  Министерство  финансов.  Лимит  ежегодных  ассигнований  бюджетным  учреждениям  устанавливается  согласно  прошлогоднему  плану,  с  учетом  оценки  использования  ассигнований  в  ближайшие  два  года,  с  учетом  ожидаемых  макроэкономических  показателей  и  тенденций  увеличения  национальных  доходов,  а  также  критериев,  изложенных  в  Программе  конвергенции  Литвы  [3,  с.  26—29].  Очевидно,  что  Литва  имеет  достаточную  правовую  базу  на  долгосрочное  (среднесрочное)  бюджетное  планирование.

После  выполненного  аудита  Госконтроль  пришел  к  выводу,  что  «Одна  из  целей  реформы  структуры  бюджета  —  создание  государственного  бюджета  на  три  года  и  ежегодного  утверждения  достигнута  отчасти  —  прогноз  показателей  государственного  бюджета  на  три  года  является  неустойчивым,  система  планирования  не  всегда  способствует  эффективному  планированию  и  использованию  бюджета  ассигнований.  Необходимо  продолжать  совершенствовать  бюджетный  процесс,  обращая  особое  внимание  на  прогнозирование  доходов.  Внедрив  стратегическое  планирование,  стало  понятнее  финансирование  деятельности  государственных  и  финансовых  учреждений,  но  прогноз  показателей  государственного  бюджета  на  три  года  является  неустойчивым»  [14,  c.  12].  Основная  проблема  бюджетного  планирования  на  трехлетний  срок  связана  с  стабилизацией  показателей  бюджета.  С  другой  стороны,  с  целью  эффективного  использования  государственных  средств,  необходимо  конкретизировать  показатели  среднесрочных  ассигнований,  утверждая  их  по  роду  деятельности. 

Общепризнанно,  что  государственный  бюджет  —  главный  государственный  план  по  накоплению  и  использованию  доходов,  составленный  и  утвержденный  по  определенным  принципам  в  соответствии  с  установленным  порядком.  Возможны  различные  модели  бюджетного  планирования  по  времени,  начиная  с  ежегодного  (бюджеты  субъектов  Российской  Федерации),  среднесрочного  (бюджет  Литвы)  и  кончая  долгосрочным  планированием  (бюджет  ЕС).  Каждый  субъект  выбирает  ту  или  иную  модель  в  соответствии  с  собственными  потребностями  (правда  государства-члены  ЕС  в  решении  вопросов  бюджетного  планирования  учитывают  требования  законодательства  ЕС).

С  2014  финансового  года  в  Литве  применяется  новая  модель  планирования  государственного  и  бюджетов  местных  самоуправлений,  основанная  на  директиве  2011/85/EU  Совета  Европы  от  8  ноября  2011  года  [1,  c.  41].  Ключевой  особенностью  этой  новой  модели  является  то,  что  с  2014  года  утвержден  трехлетний  государственный  и  муниципальные  бюджеты,  с  консолидированными  показателями  планирования  (Закон  о  бюджете  Литвы  статья  17  часть  2)  [5,  c.  9].  Ужесточается  контроль  над  соблюдением  показателей  бюджета.  Еще  одно  новшество  —  разработка  сценария  экономического  развития.

Эти  и  другие  предусмотренные  в  Закон  о  бюджете  меры,  позволят  не  только  расширить  границы  среднесрочного  бюджетного  планирования  (включая  в  себя  муниципальные  бюджеты),  но  и  обеспечат  прозрачность  в  планировании  бюджета,  позволят  улучшить  качество  макроэкономических  и  бюджетных  прогнозов  финансового  планирования.

Список  литературы:

1. Europos  Tarybos  2011  m.  lapkričio  8  d.  direktyva  2011/85/ES  dėl  reikalavimų  valstybių  narių  biudžetų  sistemoms.  Oficialusis  leidinys.  L  306,  2011.11  23,  —  p.  41.
2. Fiskalinės  drausmės  įstatymas:  priimtas  2007  m.  lapkričio  8  d.  Valstybės  žinios,  2007,  nr.  120-4881.
3. Konvergencijos  2012  metų  programa:  pritarta  Lietuvos  Respublikos  Vyriausybės  2011  m.  balandžio  25  d.  nutarimu  №  446.  Valstybės  žinios,  2011,  nr.  50-2453.
4. LR  Konstitucija  Lietuvos  Aidas,  1992,  №  220  (1992-11-10);  Valstybės  Žinios,  1992,  Nr.  33-1014.
5. LR  biudžeto  sandaros  įstatymas  Nr.  IX-1946,  2003-12-23,  Žin.,  2004,  №  4-47  (2004-01-07).
6. LR  sveikatos  draudimo  įstatymas.  Redakcija:  48  2013.12.10  (nuo  2014.01.01). 
7. LR  valstybinio  socialinio  draudimo  fondo  biudžeto  sandaros  įstatymas:  priimtas  1990  m.  liepos  30  d.  Valstybės  žinios,  1990,  nr.  24-596;  2000,  nr.  61-1826;  2004,  nr.  4-47 
8. Lietuvos  pažangos  strategija  „Lietuva  2030“  Vilnius.:  VU  leidykla,  2012,  p.-14 
9. Seimo  2012  m.  gruodžio  20  d.  nutarimas  Nr.  XII-82  dėl  2013,  2014  ir  2015  metų  nacionalinio  biudžeto  planuojamų  rodiklių.  Valstybės  žinios,  2012,  nr.  153-7834.
10. Sudavičius  B.  Trumpalaikis  ir  ilgalaikis  biudžeto  planavimas  Lietuvos  Respublikoje.  VU  TEISĖ  2013  Nr.87,  p.  7-19.  Vilnius.
11. The  EU  budget  and  the  Czech  Republic  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.cnb.cz/en/statistics/government_fin_stat/  (дата  обращения  22.04.2014).
12. The  Stability  and  Growth  Pact  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —URL:  http://www.eurozone.europa.eu/euro-area/topics/stability-and-growth-pact/  (дата  обращения  24.04.2014).
13. Treaty  on  the  Functioning  of  the  European  Union  [электронный  ресурс]  —  URL:https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/c_32620121026lt.pdf
14. Valstybės  kontrolės  2013  metų  veiklos  ataskaita  [электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.vkontrole.lt/failas.aspx?id=3107  (дата  обращения  24.04.2014). 
15. UK  budget  2014  [электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/293759/37630_Budget_2014_Web_Accessible.pdf  (дата  обращения  22.04.2014).
16. The  Constitution  Of  The  French  Republic  [электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/constitution/constitution_russe_version_aout2009.pdf  (дата  обращения  22.04.2014).