ОПРЕДЕЛЕНИЕ  СОСТАВА  ОБЪЕКТОВ  ПРАВА  МУНИЦИПАЛЬНОЙ  СОБСТВЕННОСТИ:  ПОСТАНОВКА  ПРОБЛЕМЫ

Чердакова  Лариса  Анатольевна

доцент  кафедры  гражданского  права  ВСФ  ФГБОУ  ВПО  «Российская  академия  правосудия»  г.  Иркутск

E-mail: 

DETERMINATION  OF  THE  COMPOSITION  OF  OBJECTS  OF  MUNICIPAL  PROPERTY:  PROBLEM

Cherdakova  Larisa

Associate  Professor  of  Civil  Law  East  Siberian  Branch  of  Federal  State  Institution  of  Higher  Professional  Education  "Russian  Academy  of  Justice"  (Irkutsk),

АННОТАЦИЯ

Цель:  обосновать  теоретическую  необходимость  в  определении  составных  частей  системы  объектов  права  муниципальной  собственности.  Методы:  анализ,  синтез,  обобщение,  сравнительно-правовой,  толкования  права.  Результаты:  основные  положения,  изложенные  в  статье  использовались  при  проведении  лекционных  и  практических  занятий  по  дисциплине  «Гражданское  право».  Вывод:  выявление  в  системе  объектов  права  муниципальной  собственности  отдельных  составляющих  имеет  важное  значение  для  реализации  механизма  гражданско-правовой  ответственности  муниципальных  образований.

ABSTRACT

The  goal:  to  prove  the  theoretical  need  to  identify  the  constituent  parts  of  objects  of  municipal  property.  Methods:  analysis,  synthesis,  synthesis,  comparative  law,  the  interpretation  of  law.  Results:  key  provisions  set  forth  in  article  used  during  the  lectures  and  seminars  on  the  subject  "Civil  Law".  Conclusion:  The  identification  of  a  system  of  objects  of  municipal  property,  the  individual  components  is  essential  to  the  implementation  of  the  mechanism  of  civil  liability  of  municipalities.

Ключевые  слова:  объекты  права  муниципальной  собственности,  муниципальное  имущество,  казна,  имущественные  права,  бюджет.

Keywords:  objects  of  municipal  property,  municipal  property,  treasury,  property  rights,  budget.

Сам  по  себе  факт  исключения  органов  местного  самоуправления  из  системы  органов  государственной  власти  не  способен  полностью  обеспечить  реализацию  принципа  самостоятельности  местного  самоуправления.  Муниципальные  образования  как  самостоятельные  субъекты  имущественных  отношений  и  права  собственности  способны  реально  осуществлять  местное  самоуправление,  то  есть  эффективно,  самостоятельно  и  под  свою  ответственность  решать  вопросы  местного  значения,  лишь  при  условии  наличия  надежной  финансово-экономической  базы. 

Из  содержания  ч.  1  ст.  49  Федерального  Закона  от  06.10.2003  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  на  территории  Российской  Федерации»  [3]  (далее  —  Закон  о  местном  самоуправлении)  усматривается,  что  экономическую  основу  местного  самоуправления  составляют  три  относительно  самостоятельные  группы  объектов:  находящееся  в  муниципальной  собственности  имущество;  средства  местных  бюджетов;  имущественные  права  муниципальных  образований.

Состав  муниципального  имущества  складывается  в  результате  двух  происходящих  разнонаправленных  процессов  —  муниципализации  и  демуниципализации  (приватизации).  Муниципальное  имущество  должно  быть  необходимо  и  достаточно  для:  а)  решения  вопросов  местного  значения,  перечисленных  в  гл.  3  Закона  о  местном  самоуправлении;  б)  осуществления  органами  местного  самоуправления  своих  полномочий;  в)  осуществления  органами  местного  самоуправления  отдельных  государственных  полномочий  по  поручению  органов  государственной  власти.

  Определяюще-важным  является  то,  что  состав  муниципального  имущества  конкретизируется  применительно  к  двум  уровням  (типам)  муниципальных  образований  —  поселенческому  и  районному.  Каждый  из  этих  уровней  имеет  свой  собственный  перечень  вопросов  местного  значения;  есть  различия  в  компетенции  органов  местного  самоуправления.  Сообразно  этому  и  распределяется  муниципальное  имущество.  Автор  настоящей  статьи  не  ставит  перед  собой  цель  —  представить  полный  перечень  муниципального  имущества  по  каждому  из  двух  уровней  муниципального  образования,  поскольку  придерживается  позиции  его  открытого  характера,  а  также  учитывает  факт  подробного  определения  этого  перечня  в  ст.  50  Закона  о  местном  самоуправлении.

  Помимо  муниципального  имущества  и  средств  местных  бюджетов,  ч.  1  ст.  49  Закона  о  местном  самоуправлении  называет  в  составе  муниципальной  собственности  имущественные  права  муниципальных  образований  как  самостоятельный  объект  права  муниципальной  собственности. 

Вместе  с  тем,  приходится  согласиться  с  авторами,  указывающими  на  существование  в  данной  части  определенной  если  не  коллизии,  то  заметной  несогласованности  ч.  1  ст.  49  Закона  о  местном  самоуправлении  с  положениями  гражданского  законодательства.  Несоответствие  заключается  в  том,  что  ст.  128  Гражданского  Кодекса  Российской  Федерации  [2]  (далее  —  ГК  РФ)  к  объектам  гражданских  прав  относит  «вещи,  …,  иное  имущество,…  в  том  числе  имущественные  права….».Таким  образом,  —  делают  обоснованный  вывод  авторы  коллективного  труда,  изданного  в  институте  законодательства  и  правовой  информации  им.  М.М.  Сперанского,  —  имущественные  права  муниципальных  образований  включаются  в  понятие  «муниципальное  имущество»  [6,  с.  7].  Данный  вывод  подтверждается  и  рядом  специально  проведенных  исследований  по  данному  вопросу.  Так,  Л.А.  Чеговадзе  отмечает,  что  «  требование  совершения  конкретных  действий  ……всегда  может  быть  оценено,  выражено  в  деньгах,  и,  стало  быть,  право  требования  носит  имущественный  характер.  И  в  этом  смысле  оценке  подлежит  не  право,  а  требование  кредитора  как  предмет  обязанности  должника…  В  данном  случае  речь  идет  об  имуществе  не  как  о  совокупности  вещей,  а  как  о  совокупности  возможностей  в  отношении  каких-либо  благ  материального  характера»  [5,  с.  17—18].

Автор  настоящей  статьи  соглашается  с  утверждением,  согласно  которому  имущественные  права  муниципальных  образований  включаются  в  понятие  «муниципальное  имущество»  и  таким  образом,  не  являются  самостоятельным  составным  элементом  муниципальной  собственности,  и  соответственно  не  образуют  собой  самостоятельный  составной  элемент  в  системе  объектов  муниципальной  собственности. 

Деление  муниципального  имущества  на  отдельные  составляющие  имеет  практическое  значение.  Часть  1  ст.  215  ГК  РФ  гласит:  «Имущество,  принадлежащее  на  праве  собственности  городским  и  сельским  поселениям,  а  также  другим  муниципальным  образованиям,  является  муниципальной  собственностью».  Если  суммировать  муниципальное  имущество  и  средства  местного  бюджета,  которые  не  закреплены  за  муниципальными  учреждениями  и  предприятиями,  то  они  в  своей  совокупности  образуют  муниципальную  казну  соответствующего  муниципального  образования.  Таким  образом,  муниципальная  казна  плюс  имущество,  переданное  муниципальным  унитарным  предприятиям  и  учреждениям,  в  совокупности  дают  весь  массив,  именуемый  «муниципальное  имущество».  Проект  Федерального  Закона  №  47538-6  «О  внесении  изменений  в  части  первую,  вторую,  третью  и  четвертую  Гражданского  кодекса  Российской  Федерации,  а  также  в  отдельные  законодательные  акты  Российской  Федерации»  [4]  в  ст.  239  исходит,  на  наш  взгляд,  из  более  прогрессивного  подхода  к  пониманию  казны  муниципального  образования,  поскольку  определяет,  что  казной  является  муниципальное  имущество,  как  закрепленное  за  предприятиями  и  учреждениями,  так  и  не  закрепленное  (распределенная  и  нераспределенная  казна).  Весте  с  тем,  вступление  в  действие  указанных  положений  ГК  РФ  неминуемо  создаст  коллизию,  связанную  с  пониманием  казны  в  публично-правовых  отношениях. 

Так,  например,  в  соответствии  со  ст.  102  Бюджетного  Кодекса  Российской  Федерации  [1]  (далее  —  БК  РФ)  муниципальный  долг  обеспечивается  всем  муниципальным  имуществом,  составляющим  муниципальную  казну.  Поскольку  в  настоящий  момент  согласно  положениям  ст.  215  ГК  РФ  имущество,  закрепленное  за  муниципальными  унитарными  предприятиями  и  учреждениями  в  состав  казны  не  входит,  оно  и  не  будет  участвовать  в  обеспечении  муниципального  долга  [6,  с.  8]. 

Еще  одна  область,  где  деление  всего  состава  муниципального  имущества  на  имущество  казны  и  имущество  унитарных  предприятий  и  учреждений  имеет  важное  прикладное  значение  —  это  отношения  ответственности.  Согласно  ст.  70  и  76  Закона  о  местном  самоуправлении,  органы  и  должностные  лица  местного  самоуправления  несут  ответственность  не  только  перед  населением  муниципального  образования  и  перед  государством,  но  и  перед  физическими  и  юридическими  лицами. 

Причиненный  должностным  лицом  или  органом  местного  самоуправления  вред  возмещается  за  счет  казны  муниципального  образования.  Однако,  используя  понятие  «муниципальная  казна»,  законодатель  до  настоящего  времени  не  конкретизировал  его  содержание.  В  результате,  судебная  практика  исходит  из  того,  что  под  муниципальной  казной  следует  понимать  только  муниципальный,  то  есть  местный  бюджет.  При  этом,  исходя  из  систематического  толкования  ст.  102  БК  РФ,  ст.  1069—1071  ГК  РФ,  а  также  вышеупомянутого  деления  объектов  права  муниципальной  собственности  на  отдельные  составляющие,  можно  сделать  вывод  о  том,  что  под  казной  понимается  вся  совокупность  имущества,  принадлежащего  муниципальному  образованию  (за  исключением  имущества,  закрепленных  за  муниципальными  предприятиями  и  учреждениями).  Следовательно,  понятие  «казна»  по  своему  содержанию  шире  понятия  «бюджет»,  поскольку  первое  обозначает  вообще  всю  имущественную  массу,  принадлежащую  муниципальному  образованию,  а  второе  —  лишь  ее  часть,  обособленные  в  качестве  специального  фонда  денежные  средства.  Уяснение  подлинного  смысла  в  содержании  этих  понятий  позволяет  правильно  решать  вопрос  о  том,  что  взыскание  в  случае  необходимости  по  долгам  муниципального  образования  должно  обращаться  на  казну,  а  не  только  на  бюджет  муниципального  образования.  Более  того,  очевидно,  что  при  отсутствии  в  бюджете  денежных  средств  фактически  невозможно  взыскать  долг.  Такой  порядок  вещей  фактически  порождает  безответственность  муниципальных  органов,  действующих  от  имени  муниципального  образования.

Таким  образом,  выявление  в  системе  объектов  права  муниципальной  собственности  отдельных  составляющих  и  их  четкое,  а  главное  —  единообразное  понимание,  имеет  важное  прикладное  значение  при  решении  вопросов  обеспечения  муниципального  долга  и  гражданско-правовой  ответственности,  возмещения  ущерба,  причиненного  действиями  органов  и  должностных  лиц  местного  самоуправления. 

Список  литературы:

1.Бюджетный  кодекс  Российской  Федерации  от  31.07.1998  №  145-ФЗ  //  Собрание  законодательства  РФ.  03.08.1998.№  31.  ст.  3823.

2.Гражданский  Кодекс  Российской  Федерации  от  30.11.1994  №  51-ФЗ  //  Собрание  законодательства  РФ.  05.12.1994.  №  32.  ст.  330. 

3.Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  на  территории  Российской  Федерации:  федеральный  закон  от  06.10.  2003  №  131-ФЗ  //  Собрание  законодательства  РФ.  06.10.2003.  №  40.  ст.  3822.

4.О  внесении  изменений  в  части  первую,  вторую,  третью  и  четвертую  Гражданского  кодекса  Российской  Федерации,  а  также  в  отдельные  законодательные  акты  Российской  Федерации:  проект  федерального  закона  №  47538-6  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  сайт  Исследовательского  центра  частного  права  при  Президенте  Российской  Федерации:  http://www.privlaw.ru/

5.Чеговадзе  Л.А.  Структура  и  состояние  гражданского  правоотношения.  М.:  Статут.  2004.  С.  17—18

6.Экономическая  основа  местного  самоуправления/  Ю.В.  Арбатская,  Н.В.  Васильева,  Н.В.  Колосов,  А.В.  Ушаков  /  под  ред.  В.В.  Игнатенко.  Иркутск:  Институт  законодательства  и  правовой  информации  Иркутской  области.  2007.  С.  7.