ИНВЕСТИЦИОННАЯ  ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ  ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ  ОБРАЗОВАНИЙ  ПРИ  РЕАЛИЗАЦИИ  ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО  ПАРТНЕРСТВА

Курикалов  Юрий  Леонидович

заместитель  директора  по  правовым  вопросам  НП  «Северо-Западная  палата  недвижимости»,  г.  Санкт-Петербург

E-mail: 

INVESTMENT  ACTIVITY  OF  PUBLIC  ENTITIES  FOR  REALIZATION  OF  PUBLIC-PRIVATE  PARTNERSHIPS

Yuriy  Kurikalov

deputy  Director  of  Legal  Affairs  NP  "Northwest  Chamber  of  Real  Estate",  Saint  Peterspurg

АННОТАЦИЯ

В  работе  анализируются  правоотношения,  связанные  с  осуществлением  инвестиционной  деятельности  публично-правовых  образований  при  реализации  государственно-частного  партнерства.  Выявляется  возможность  совершенствования  регулирования  данных  правоотношений,  с  учетом  положений  принимаемого  в  настоящее  время  федерального  закона  об  основах  государственно-частного  партнерства. 

ABSTRACT

The  paper  contains  the  analysis  of  legal  relations  in  investment  activities  of  public  entities,  which  is  directed  at  realization  of  public-private  partnerships.  It  is  revealed  possibility  of  improving  legislative  regulation  of  these  relations,  taking  into  account  provisions  of  federal  law  on  foundations  of  public-private  partnerships,  which  is  being  accepted  now.

Ключевые  слова:  государственно-частное  партнерство;  инвестиции;  правовое  регулирование.

Keywords:  public-private  partnerships;  investment;  legislative  regulation.

В  настоящее  время  активно  обсуждается  вопрос  о  совершенствовании  правового  регулирования  государственных  инвестиций,  освещенный,  в  частности,  в  работах  [3,  с.  9;  13,  с.  37].  Вместе  с  тем  при  рассмотрении  данного  вопроса  упускается  ряд  аспектов,  связанных  с  возможностью  осуществления  таких  инвестиций  в  процессе  реализации  государственно-частного  партнерства  (далее  —  ГЧП)  [5,  с.  25].  Следует  отметить,  что  в  юридической  литературе  ГЧП  до  сих  пор  не  получило  законченной  трактовки  [9,  с.  29;  15,  с.  56].  Представляется  перспективным  начатое  сравнительно  недавно  исследование  ГЧП  в  качестве  вида  инвестиционной  деятельности  [4,  с.  39].  Такой  подход  дает  возможность  использовать  для  анализа  правоотношений,  связанных  с  реализацией  ГЧП,  достаточно  разработанный  аппарат  юридического  рассмотрения  инвестиционной  деятельности  [1,  с.  13;  2,  с.  22;  6,  с.  392;  8,  с.  211;  14,  с.  138]. 

ГЧП  в  качестве  вида  инвестиционной  деятельности  может  определяться  как  «юридически  оформленное  на  определенный  срок,  основанное  на  объединении  вкладов  и  распределении  рисков  сотрудничество  публичного  и  частного  партнеров  в  целях  решения  государственных  и  общественно-значимых  задач,  осуществляемое  путем  реализации  инвестиционных  проектов  в  отношении  объектов,  находящихся  в  сфере  публичного  интереса  и  контроля»  [4,  с.  53].  В  данной  интерпретации  ГЧП  можно  также  трактовать  как  совместную  инвестиционную  деятельность  (со-инвестирование)  публичного  и  частного  партнеров,  в  пределах  которой  публичный  партнер  в  целом  выступает  в  качестве  субъекта  гражданского  права  (за  исключением  отдельных  аспектов,  которые  будут  рассмотрены  ниже).

Организационные  и  правовые  формы  государственно-частного  партнерства  достаточно  разнообразны,  однако  принципиально  выделяются  два  их  типа  —  контрактные  (договорные)  и  корпоративные  формы  [4,  с.  97].  Со-инвестирование  в  рамках  контрактных  форм  осуществляется  на  основе  соглашения  сторон  и  получает  организационные  рамки,  строго  ограниченные  реализацией  проекта,  определенного  данным  соглашением.  Создание  ГЧП  корпоративного  типа  предусматривает  в  первую  очередь  учреждение  партнерами  юридического  лица,  то  есть  «совместного  публично-частного  предприятия».

Государственной  Думой  РФ  принят  в  первом  чтении  проект  закона  «Об  основах  государственно-частного  партнерства  в  Российской  Федерации»  (далее  —  проект  закона  об  основах  ГЧП)  [12].  Данный  проект  закона  определяет  ГЧП  как  взаимодействие  публичного  и  частного  партнеров,  осуществляемое  на  основании  соглашения  о  государственно-частном  партнерстве,  в  соответствии  с  которым  партнеры  принимают  на  себя  обязательства  в  соответствии  с  установленной  законом  регламентацией.  Таким  образом,  принятие  закона  в  данной  редакции  зафиксирует  использование  термина  «государственно-частное  партнерство»  в  значении,  соответствующем  его  трактовке  в  качестве  вида  инвестиционной  деятельности,  однако  только  в  отношении  контрактных  форм  ГЧП. 

Со-инвестирование  в  рамках  ГЧП  не  является  «симметричным»  отношением  сторон.  Подчиненность  частноправовым  нормам  и  принятие  на  себя  публичным  партнером  определенных  рисков  не  означает,  что  он  берет  на  себя  ведение  предпринимательской  деятельности.  Далее,  несмотря  на  то,  что  в  отношениях  с  другой  стороной  ГЧП  публичный  партнер  не  применяет  своих  властных  полномочий,  его  обязательства  в  рамках  ГЧП  могут  быть  связаны  с  реализацией  данных  полномочий.  Однако  первостепенное  отличие  определяется  тем,  что  для  публичного  партнера  осуществление  инвестиций  в  форме  ГЧП  определяется  необходимостью  достижения  общественно-значимых  целей  с  минимальными  расходами  бюджетных  средств.  Поскольку  речь  идет  о  реализации  экономических  отношений,  а  не  «донорства»  со  стороны  частного  партнера,  такое  снижение  бюджетных  расходов  может  происходить  только  за  счет  определенных  взаимовыгодных  отношений  сторон.  Эти  правоотношения  представляют  собой  определенные  «элементарные  сделки»,  скрытые  в  составе  ГЧП  как  особого  рода  «комплексной  сделки». 

В  целях  теоретического  анализа  следует  выделить  в  явном  виде  «элементарные»  правоотношения,  которые  можно  рассматривать  в  качестве  компонентов  системы  правоотношений  в  каждой  конкретной  форме  ГЧП:

1.  Рассрочка  (реже  —  отсрочка)  бюджетных  ассигнований,  направляемых  на  реализацию  ГЧП.  В  юридических  терминах,  такого  рода  рассрочка  является  коммерческим  кредитом  со  стороны  частного  партнера.  Хотя  на  практике  в  условия  ГЧП  обычно  просто  включаются  обязательства  по  внесению  публичным  партнером  в  том  или  ином  порядке  денежных  средств,  в  целях  анализа  экономического  содержания  правоотношений  сопоставление  с  кредитом  в  данном  случае  достаточно  важно  [10,  с.  245]. 

2.  Замещение  бюджетных  расходов  отказом  в  пользу  частного  партнера  от  платежей,  которые  должны  или  могли  бы  поступать  в  бюджет  в  случае  исполнения  публичными  структурами  функций,  передаваемых  ГЧП.  Фактически  речь  идет  о  модернизированной  форме  известной  с  древнейших  времен  системы  «откупа»  [14,  с.  128].

3.  Предоставление  со  стороны  публичного  партнера  в  целях  реализации  ГЧП  объектов  недвижимости,  другого  находящегося  в  публичной  собственности  имущества,  без  передачи  их  в  собственность  частного  партнера.  Реальным  содержанием  соответствующих  правоотношений  является  осуществление  управления  данными  объектами  [2,  с.  45]. 

4.  Вложение  в  реализацию  ГЧП  со  стороны  публичного  партнера  объектов  недвижимости,  другого  находящегося  в  публичной  собственности  имущества  или  материального  ресурса  (в  частности,  полезных  ископаемых),  которые  поступают  в  собственность  частного  партнера.  Наиболее  характерным  случаем  подобных  правоотношений  является  соглашение  о  разделе  продукции,  в  котором  именно  они  являются  центральным  элементом  ГЧП  [11,  с.  21]. 

5.  Принятие  на  себя  публичным  партнером  определенных  административных  и  (или)  организационных  обязательств.  Данная  часть  правоотношений,  взятая  «в  чистом  виде»,  соответствовала  бы  заключению  административного  и  организационного  договоров  [7,  с.  24].

6.  Вложение  в  реализацию  ГЧП  интеллектуальных  и  (или)  информационных  ресурсов  и  возможностей  публичного  партнера.

В  соответствии  с  проектом  закона  об  основах  ГЧП,  соглашение  о  ГЧП  является  договором,  содержащим  элементы  различных  договоров,  предусмотренных  федеральными  законами.  Законопроектом  не  предусматривается  конкретная  регламентация  каких-либо  форм  соглашения  о  ГЧП,  хотя  оговаривается,  что  эта  регламентация  может  устанавливаться  федеральными  законами.  Вместе  с  тем  законопроект  указывает,  что  к  отношениям  сторон  соглашения  о  ГЧП  применяются  в  соответствующих  частях  правила  гражданского  законодательства  о  договорах,  элементы  которых  содержатся  в  соглашении  о  ГЧП,  если  иное  не  вытекает  из  установленной  законом  регламентации  или  существа  соглашения  о  ГЧП.  В  связи  с  этим  может  быть  поставлен  общий  вопрос  о  целесообразности  установления  законодательством  специальных  норм  регламентации  ГЧП,  отличающихся  от  правил  гражданского  законодательства  [4,  с.  54].

В  принципе,  заключение  предусмотренных  гражданским  законодательством  договоров  может  обеспечить  реализацию  всего  «хозяйственного»  содержания  ГЧП.  Однако  в  частноправовых  рамках  публичным  партнером  не  могут  осуществляться  административные  обязательства,  что  подтверждается  существующей  судебной  практикой,  в  частности,  Постановлением  Пленума  ВАС  от  11  июля  2011  г.  №  54  [16,  с.  33].  Возможность  принятия  и  исполнения  таких  обязательств  публично-правовыми  образованиями  должна  быть  непосредственно  предусмотрена  в  нормах  закона.

Следует  учитывать,  что  вступление  публично-правовых  образований  в  гражданские  правоотношения  строго  ограничено  рамками  законодательства,  что  неизбежно  составляет  существенные  «административные  барьеры»  реализации  ГЧП.  Закрепление  нормами  публичного  права  той  или  иной  формы  ГЧП  дает  возможность  надлежащим  образом  установить  правовой  механизм  реализации  данной  формы,  устранив  тем  самым  данные  «административные  барьеры». 

Исходя  из  изложенного,  важным  направлением  совершенствования  регулирования  правоотношений  по  реализации  ГЧП  является  законодательное  закрепление  конкретных  его  форм.  Обобщенный  анализ  юридических  конструкций  ГЧП,  определенным  образом  комбинирующих  выделенные  выше  правоотношения-компоненты,  позволяет  определить  сравнительные  преимущества  использования  данных  конструкций  в  той  или  иной  реальной  ситуации,  то  есть  осуществить  выработку  эффективных  правовых  механизмов  ГЧП,  на  основе  которой  должна  производиться  формулировка  законодательных  норм.  Таким  образом,  проведение  последовательного  исследования  ГЧП  в  аспекте  инвестиционной  деятельности  публично-правовых  образований  представляется  перспективным  не  только  с  теоретической  точки  зрения,  но  в  целях  совершенствования  правового  регулирования  ГЧП.

Список  литературы:

1.Акопян  О.А.  Законодательство  в  области  инвестирования  в  капитальные  вложения  //  Журнал  российского  права.  —  2010.  —  №  2.  —  С.  13—22.

2.Антипова  О.М.  Правовое  регулирование  инвестиционной  деятельности  (анализ  теоретических  и  практических  проблем).  М.:  Волтерс  Клувер,  2007.  —  248  с.

3.Барышев  М.А.  Инвестиционная  деятельность  государства:  проблемы  финансово-правового  регулирования:  Автореф.  дис.  канд.  юридических  наук.  Саратов,  2010.  —  26  с.

4.Белицкая  А.В.  Правовое  регулирование  государственно-частного  партнерства.  М.:  Статут,  2012.  —  190  с.

5.Варнавский  В.Г.  Партнерство  государства  и  частного  сектора:  формы,  проекты,  риски.  М.:  Наука,  2005.  —  315  с.

6.Гущин  В.В.  Овчинников  А.  А.  Инвестиционное  право:  учебник.  М.:  Эксмо,  2006.  —  685  с. 

7.Демин  А.В.  Общие  вопросы  теории  административного  договора.  Красноярск:  Краснояр.  гос.  ун-т,  1997.  —  92  с.

8.Доронина  Н.Г.,  Семилютина  Н.Г.  Государство  и  регулирование  инвестиций.  М.:  Городец-издат,  2003.  —  270  с. 

9.Игнатюк  Н.А.  Государственно-частное  партнерство  в  Российской  Федерации.  М.:  Юстицинформ,  2012.  —  382  с.

10.Липсиц  И.В.,  Коссов  В.В.  Экономический  анализ  реальных  инвестиций.  М.:  Магистр,  2007.  —  380  с.

11.Платонова  Н.Л.  Соглашения  о  разделе  продукции:  правовое  регулирование  в  Российской  Федерации.  М.:  ИД  В.  Ема,  2010.  —  411  с.

12.Проект  федерального  закона  №  238827-6  «Об  основах  государственно-частного  партнерства  в  Российской  Федерации».  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.duma.gov.ru/systems/law/?number=238827-6&sort=date  (дата  обращения:  01.10.2013).

13.Спектор  Е.  И.,  Конюхова  Т.В.,  Акопян  О.А.  и  др.  Публичные  и  частные  интересы  в  финансовом  праве:  монография.  М.:  Юстицинформ,  2011.  —  165  с.

14.Фархутдинов  И.З.,  Трапезников  В.А.  Инвестиционное  право:  учеб.-практ.  пособие.  М.:  Волтерс  Клувер,  2006  —  411  с.

15.Хатаева  М.А.,  Цирин  А.М.  Законодательство  о  государственно-частном  партнерстве  в  Российской  Федерации:  проблемы,  тенденции,  перспективы  //  Журнал  российского  права.  —  2008.  —  №  10.  —  С.  56—67.

16.Ширстов  Е.С.  Новый  взгляд  на  инвестиционное  строительство  объектов  недвижимости  //  Законодательство.  —  2011.  —  №  12.  —  С.  33—40.