ОПТИМИЗАЦИЯ  ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ  МЕХАНИЗМА  ПРАВОТВОРЧЕСТВА  В  МУНИЦИПАЛЬНЫХ  ОБРАЗОВАНИЯХ

Чащина  Светлана  Ивановна

канд.  юр.  наук,  доцент  Комсомольского-на-Амуре  государственного  технического  университета,  г.  Комсомольск-на-Амуре

E-mail: 

Практическая  деятельность  по  решению  вопросов  местного  значения  в  области  права,  в  конечном  счете,  выражается  в  выработке,  оформлении  многочисленных  муниципальных  правовых  актов.  В  настоящее  время  проведено  немало  научных  исследований,  посвященных  теоретическому  осмыслению  соответствующих  норм  Федерального  закона  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  от  6  октября  2003  года  №  131-ФЗ,  связанных  с  правотворчеством  в  муниципальных  образованиях.  Вместе  с  тем,  многие  из  вопросов  данной  проблематики  являясь  достаточно  дискуссионными,  приводят  к  нарушению  прав  и  законных  интересов  населения  муниципальных  образований.

Следует  отметить,  что  в  юридической  литературе  муниципальное  правотворчество  нередко  связывается  с  принятием  не  только  нормативных,  но  и  индивидуальных  правовых  актов.  Однако  такой  подход  к  муниципальному  правотворчеству  неверен.  Правотворчеством  в  общей  теории  права  принято  считать  исключительно  деятельность  уполномоченных  субъектов  по  подготовке  и  принятию  нормативных  правовых  актов.  Их  индивидуальные  (правоприменительные)  акты  к  правотворчеству,  соответственно,  отношения  не  имеют. 

По  своей  сути  муниципальное  нормотворчество  есть  процесс  возведения  воли  населения  муниципального  образования  в  соответствующие  муниципальные  правовые  акты,  процесс  придания  содержащимся  в  них  правилам  общеобязательного  характера.  Муниципальное  правотворчество  должно  основываться  на  принципах  демократии,  гласности,  эффективности,  использования  рациональных,  выработанных  практикой  правил  подготовки  проектов  муниципальных  актов  применительно  к  конкретным  муниципальным  образованиям,  квалифицированного  обеспечения  правотворческой  деятельности  (научная  экспертиза  проектов,  аналитическое  обеспечение  правотворческой  работы);  закрепления  наиболее  важных  правил  подготовки  проектов  правовых  актов  в  регламентах  органов  местного  самоуправления. 

В  условиях  интенсивности  правотворческой  (нормотворческой)  деятельности  органов  местного  самоуправления  особо  возрастает  значение  качественной  подготовки  муниципальных  правовых  актов,  а  также  соблюдения  нормотворческой  техники  при  их  подготовке.  Федеральный  закон  от  6  октября  2003  г.№  131-ФЗ  содержит  статью  46  «Подготовка  муниципальных  правовых  актов»  [1],  которая  регламентирует  основные  принципы  подготовки  нормативных  муниципальных  правовых  актов.  Согласно  данной  статьи,  проекты  муниципальных  правовых  актов  могут  вноситься  депутатами  представительного  органа  муниципального  образования,  главой  муниципального  образования,  иными  выборными  органами  местного  самоуправления,  главой  местной  администрации,  органами  территориального  общественного  самоуправления,  инициативными  группами  граждан,  а  также  иными  субъектами  правотворческой  инициативы,  установленными  уставом  муниципального  образования.  Порядок  внесения  проектов  муниципальных  правовых  актов,  перечень  и  форма  прилагаемых  к  ним  документов  устанавливаются  нормативным  правовым  актом  органа  местного  самоуправления  или  должностного  лица  местного  самоуправления,  на  рассмотрение  которых  вносятся  указанные  проекты.

В  муниципальных  образованиях  в  настоящее  время  накоплен  определенный  эмпирический  опыт  правовой  регламентации  системы  муниципальных  правовых  актов,  их  видов,  форм,  самого  механизма  правотворчества  и  т.  п.  Обозначившиеся  на  основе  данного  опыта  тенденции  и  противоречия  позволяют  сделать  вывод  о  необходимости  реализации  какого-либо  кардинального  метода  с  целью  оптимизации  указанного  процесса. 

Представляется,  что  интенсивный  процесс  регулирования  механизма  правотворчества  в  муниципальных  образованиях  должен  основываться  на  наиболее  характерных  признаках  муниципального  нормативного  правового  акта:

·сфера  действия  муниципального  правового  акта  ограничена  территорией    муниципального  образования; 

·предметы  муниципального  правового  акта  —  вопросы  местного  значения  (для  всех  актов); 

·осуществление  отдельных  государственных  полномочий,  которые  могут    быть  переданы  органам  местного  самоуправления  только  в  законодательном  порядке  (федеральными  или  региональными  законами)  (относится  только  к  нормативным  актам,  принимаемым  органами  муниципальной  власти);

·муниципальный  акт  принимается:  населением  муниципального  образования  непосредственно  (гражданами);  органами  местного  самоуправления  должностными  лицами  местного  самоуправления  в  пределах  их  компетенции,  установленной  уставами  муниципальных  образований  и  иными  нормативными  актами  местного  самоуправления;

·муниципальный  акт  представляет  собой  решение,  которое  либо  устанавливает  или  изменяет  общеобязательные  правила  (нормативный  правовой  акт),  либо  имеет  индивидуальный  характер  (индивидуальный  правовой  акт  —  акт  применения  права). 

·муниципальный  нормативный  акт  выражает  волю  населения  определенной  социальной  общности,  проживающей  в  границах  соответствующего  муниципального  образования;

·на  муниципальном  уровне  нормативными  правовыми  актами  регулируются  самые  разнообразные  общественные  отношения,  которые  возникают  в  процессе  осуществления  организации  и  функционирования  местного  самоуправления;

·нормативный  правовой  акт  имеет  официальный  характер. 

Процедурные  вопросы,  т.  е.  процессуальные  вопросы  создания  нормативных  правовых  актов,  непосредственно  связанные  с  правотворческой  деятельностью,  имеют  огромное  значение  для  создания  нормативного  правового  акта.  Поскольку  он  предназначен  для  регламентации  общественных  отношений,  постольку  к  нему  устанавливаются  повышенные  требования  к  процедуре  доведения  содержания  акта  до  сведения  граждан.  Опубликование  (обнародование)  нормативного  правового  акта  является  обязательной  завершающей  стадией  нормотворческого  процесса  и  имеет  огромной  значение.  Благодаря  ее  детальной  регламентации  и  точному  исполнению  нормативный  правовой  акт  приобретает  официальный  характер  и  гарантируется  принудительной  силой  государства.  Федеральный  закон  от  6  октября  2003  г.№  131-ФЗ  содержит  статью  47  «Вступление  в  силу  муниципальных  правовых  актов»  [1],  в  соответствии  с  которой  муниципальные  правовые  акты  вступают  в  силу  в  порядке,  установленном  уставом  муниципального  образования,  за  исключением  нормативных  правовых  актов  представительных  органов  о  налогах  и  сборах,  которые  вступают  в  силу  в  соответствии  с  Налоговым  кодексом  РФ.  Муниципальные  правовые  акты,  затрагивающие  права,  свободы  и  обязанности  человека  и  гражданина,  вступают  в  силу  после  их  официального  опубликования  (обнародования).  Порядок  опубликования  (обнародования)  муниципальных  правовых  актов  устанавливается  уставом  муниципального  образования  и  должен  обеспечивать  возможность  ознакомления  с  ними  граждан,  за  исключением  муниципальных  правовых  актов  или  их  отдельных  положений,  содержащих  сведения,  распространение  которых  ограничено  федеральным  законом.  Очевидно,  что  в  данном  случае  речь  идет  именно  о  нормативных  правовых  актах,  хотя  федеральный  законодатель  это  не  уточняет. 

В  соответствии  с  ч.  3  ст.  7  Федерального  закона  от  6  октября  2003  г.№  131-ФЗ  [1],  муниципальные  правовые  акты,  принятые  органами  местного  самоуправления,  подлежат  обязательному  исполнению  на  всей  территории  муниципального  образования.  За  неисполнение  муниципальных  правовых  актов  граждане,  руководители  организаций,  должностные  лица  органов  государственной  власти  и  должностные  лица  органов  местного  самоуправления  несут  ответственность  в  соответствии  с  федеральными  законами  и  законами  субъектов  РФ.  Как  представляется,  неизбежность  наказания  за  неисполнение  административными  органами  муниципальных  правовых  актов  вырабатывает  в  общественном  сознании  населения  более  ответственный  подход  к  формированию  выборных  органов  местного  самоуправления. 

Проблема  нередко  усугубляется  объективным  фактором  —  неумением,  а  подчас  и  незаинтересованностью  соответствующих  должностных  лиц  считаться  с  мнением  населения.  Это  не  позволяет  в  более  полной  мере  реализовать  конституционное  право  граждан  на  участие  в  муниципальном  управлении,  как  в  непосредственной  форме,  так  и  через  институты  гражданского  общества.

Наиболее  важно  участие  населения  в  правотворческом  процессе  представительных  органов  муниципальных  образований.  Это  позволяет  обеспечить  необходимый  синтез,  сочетание,  взаимопроникновение  непосредственной  и  представительной  демократии  на  муниципальной  уровне.  Местное  сообщество  влияет  на  содержание,  основные  направления  деятельности  выборных  органов  местного  самоуправления.

Целесообразно  на  муниципальном  уровне  развивать,  помимо  предусмотренных  Федеральным  законом,  и  иные  формы  участия  населения  в  правотворческом  процессе,  например,  общемуниципальное  обсуждение  проекта  нормативного  правового  акта,  подлежащего  принятию  представительным  органом  муниципального  образования,  в  том  числе  и  через  социальные  сети.  Представляется,  что  данная  форма  участия  населения  в  нормотворческой  деятельности  представительного  органа  муниципального  образования  является  наименее  дорогостоящей  по  сравнению  с  иными  формами,  и  довольно  эффективной,  поскольку  представляет  возможность  вносить  свои  предложения  по  проекту  нормативного  акта  всем  жителям  муниципального  образования  без  каких-либо  ограничений.  Кроме  того,  опыт  практической  деятельности  муниципальных  образований  в  этой  области  свидетельствуют,  что  активность  граждан  при  обсуждении  проектов  актов  местного  уровня  намного  выше,  чем  при  применении  иных  форм  прямого  народовластия  в  правотворческом  процессе  представительных  органов  муниципальных  образований.

Федеральный  закон  от  6  октября  2003  г.  №  131-ФЗ  четко  устанавливает  иерархическую  структуру  законодательства  о  местном  самоуправлении,  выделяя  три  его  уровня:  федеральный,  региональный  и  муниципальный.  Федеральным  законом  от  6  октября  2003  г.  №  131-ФЗ  установлена  трехуровневая  иерархическая  структура  законодательства  о  местном  самоуправлении  соответствует  основам  конституционного  строя  России,  ее  федеративному  государственному  устройству  и  провозглашенной  самостоятельности  местного  самоуправления,  способствует  упрочению  правового  пространства  Российской  Федерации.  Однако  определенность  и  отчетливость  норм  Федерального  закона,  регламентирующих  иерархическую  структуру  системы  законодательства  о  местном  самоуправлении,  заканчивается  муниципальным  уровнем.  Дальнейшее  правовое  регулирование,  охватывающее  регламентацию  принципов  построения  системы  муниципальных  правовых  актов,  нельзя  назвать  ни  определенным,  ни  логически  завершенным. 

Недостаточная  четкость  ст.  43  Федерального  закона  от  6  октября  2003  г.  №  131-ФЗ,  проявившаяся  в  его  неполной  регламентации  иерархической  структуры  муниципальных  правовых  актов,  смешении  нормативных,  локальных  и  индивидуальных  актов  в  системе,  одним  из  оснований  которой  является  юридическая  сила  акта,  повлекла  за  собой  такую  же  неупорядоченность  и  неопределенность  при  детализации  норм  этой  статьи  Федерального  закона  в  нормативных  правовых  актах  на  муниципальном  уровне.  В  результате  была  нарушена  классификация  правовых  актов,  из  которых  складывалась  система  законодательства  о  местном  самоуправлении,  снизилась  эффективность  муниципальных  правовых  актов,  культивируемое  пренебрежение  к  их  форме,  отразилась  и  на  содержании. 

Полагаю,  что  в  первую  очередь  муниципальные  правовые  акты  необходимо  подразделить  на  нормативные  и  ненормативные  и  дать  определение  тем  и  другим.  Нормативные  акты  необходимо  выстроить  по  юридической  силе,  выделив  в  конце  иерархической  лестницы  локальные  акты.  Локальные  муниципальные  правовые  акты  содержат  нормы  права,  но  главным  их  отличием  от  нормативных  правовых  актов  в  общепринятом  смысле  является  сфера  действия  —  они  являются  внутриорганизационными  актами,  так  называемыми  «ведомственными».  Их  сфера  действия  строго  ограничивается  рамками  конкретного  муниципального  органа.  К  актам  такого  рода  относятся,  например,  регламент  представительного  органа  муниципального  образования,  регламент  местной  администрации,  положение  о  структурном  подразделении  местной  администрации  и  т.  п.  Данная  группа  муниципальных  правовых  актов  стоит  в  самом  нижнем  ряду  иерархической  лестницы  построения  нормативных  правовых  актов,  независимо  от  субъекта  правотворчества  и  его  компетенции.  В  связи  с  этим  выделение  данной  группы  очень  важно,  т.  к.  позволяет  определить  юридическую  силу  конкретного  нормативного  правового  акта  любого  органа  или  должностного  лица  муниципального  образования. 

Данные  изменения  позволят  систематизировать  муниципальные  правовые  акты  в  соответствии  с  требованиями  логики  и  положениями,  разработанными  в  теории  права.  Соблюдение  принципа  соподчиненности  муниципальных  нормативных  правовых  актов  позволит  обеспечить  создание  единого  правового  поля  на  уровне  местного  самоуправления.

Список  литературы:

1. Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации:  федер.  закон  от  6  октября  2003  г.  №  131-ФЗ  //  Собрание  законодательства  РФ.  —  2003.  —  №  40.  —  Ст.  3822.