АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА В СТРАНАХ СНГ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент филиала Российского государственного гуманитарного университета, г. Великий Новгород

Богданов Анатолий Геннадьевич

адвокат коллегии адвокатов Великого Новгорода «Защитник»,

 г. Великий Новгород

E-mail: andreeva56@mail.ru

В марте 2012 года Верховный Суд Российской Федерации в порядке законодательной инициативы внес на обсуждение Государст­венной Думы РФ проект № 381232-4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [7], тем самым законодатель получил возможность продолжить процедуру выделения раздела нормативного массива, определяющего административный процесс из Кодекса Российской Федерации об административных правонаруше­ниях [4] в виде отдельного кодифицированного акта. Таким образом, в сфере юридической техники нашел подтверждение факт признания правового регулирования порядка осуществления деятельности органов, уполномоченных применять меры административной ответственности, так и важность самой процессуальной деятельности в административном праве, обособленном от материального права.

По мнению В.М. Горшенева, юридический процесс представляет собой комплексную систему правовых порядков (форм) деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права [3, с. 128].

Как отмечает Н.Н. Цуканов, систематизация административно-процессуального законодательства Российской Федерации является естественным вектором его развития. В современных условиях, когда происходит осознание значимости административно-процессуальной составляющей в жизни каждого гражданина и одновременно — стремительное увеличение объемов соответствующего нормативного материала, рост интереса к данному вопросу среди административистов является вполне закономерным [9].

Знание теории юридического процесса и методов сравнительного правоведения, в частности анализа Административно-процессуального кодекса Азербайджанской республики (2009 года) [1], Кодекса административного судопроизводства Украины [5], а также проектов Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [7] способствуют определению содержания данных правовых актов и формулировке основных проблем, существующих на данном этапе развития административного процесса, а также позволяют проанализировать возможные пути и решения вопросов юридического процесса, в частности — административного судопроизводства.

На основании анализа структуры административно-процессуаль­ных кодексов и проектов, возможно, установить волевое решение законодателя и основные цели создания кодифицированного нормативного акта.

Например, согласно действующего Кодекса административного судопроизводства Украины [5], задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий путем справедливого, непредвзятого и своевременного рассмотрения административных дел.

В соответствии со статьей 2 вышеуказанного кодекса [5] в административные суды могут быть обжалованы любые решения, действия или бездеятельность субъектов властных полномочий, кроме случаев, когда относительно таких решений, действий или бездеятельности Конституцией или законами Украины установлен другой порядок судебного производства, а также по делам об обжаловании решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий административные суды проверяют наличие, принятых (совершенных) действий (бездействия) субъектов властных полномочий, в том числе (ст.3 Кодекса административного судопроизводства Украины [5]):

1. на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины;
2. с использованием полномочия с целью, с которой это полномочие предоставлено;
3. обоснованно, то есть с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для принятия решения (совершения действия);
4. беспристрастно;
5. добросовестно;                                                                                                                                                                  
6. благоразумно;
7. с соблюдением принципа равенства перед законом, предотвращая несправедливую дискриминацию;
8. пропорционально, в частности с соблюдением необходимого баланса между любыми неблагоприятными последствиями для прав, свобод и интересов лица и целями, на достижение которых направлено это решение (действие);
9. с учетом права лица на участие в процессе принятия решения;
10. своевременно, т. е. в течение разумного срока.

Однако в данном определении усматривается, что применение ограничено несколькими факторами как правового, так и внеправового характера, не позволяющими эффективно использовать данную норму в процедуре административного судопроизводства.

Авторы проектов кодексов (Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [7]) ставят различные задачи перед кодексами, в частности Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [7] в статье 3 закрепляет задачи административного производства «Задачами административного судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Кодексом и законами субъектов Российской Федерации, в целях защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителей, а также общественных и государственных интересов от неправомерных решений и действий (бездействия) административных ответчиков».

Проект Административного процессуального кодекса Республики Казахстан [2] задачи кодекса расширяет до понятия «административного производства», тем самым расширительно толкуя процесс как внесудебного, так и судебного порядка. Статья 8 проекта Кодекса Республики Казахстан указывает: «Задачами административного производства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, законных интересов юридических лиц, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, а также своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с Кодексом, обеспечение исполнения вынесенного решения».

Вместе с тем, приведенные выше примеры кодексов и проектов, кардинально отличаются от Административно-процессуального кодекса Азербайджанской республики [1], который рассматривает административных процесс только в части экономических споров. В частности, в Административно-процессуальном кодексе Азербайджанской республики указывается, что в судопроизводстве по делам об административным спорах (административном судопроизводстве) могут применяться положения Гражданского процессуального кодекса Азербайджанской Республики, если иной порядок не предусмотрен Кодексом и в случаях, когда это не противоречит предусмотренным Кодексом процессуальным принципам.

О характере административных отношений, регулируемых Административно-процессуального кодекса Азербайджанской республики [1], свидетельствует и градация судебной подведомствен­ности административных споров, а именно:

• если законом не предусмотрен иной порядок подведомственности, судопроизводство по делам об административным спорах осуществляется административно-экономическими судами и административно-экономическими коллегиями.

В порядке административного судопроизводства рассматриваются следующие иски:

1. Иски об оспаривании (отмене или изменении) административного акта, принятого административным органом в отношении прав и обязанностей лица (иск об оспаривании);
2. Иски о возложении на административный орган соответствующего обязательства, связанного с вынесением административного акта, и иски о защите от бездействия административного органа (иски о принуждении);
3. Иски о совершении административным органом определенных действий, не связанных с вынесением административного акта (иски об исполнении обязательства);
4. Иски о защите от незаконного вмешательства, не связанного с вынесением административного акта административным органом и непосредственно нарушающего права и свободы лица (иски о воздержании от совершения определенных действий);
5. Иски о наличии или отсутствии административно-правового отношения, а также о признании административного акта недействительным (иски об установлении или признании);
6. Иски о проверки соответствия закону актов нормативного характера, за исключением вопросов, отнесенных к полномочиям Конституционного суда Азербайджанской Республики (иски о соответствии закону);
7. Иски по имущественным требованиям, связанным с решением административных споров, а также по требованиям об оплате компенсации за ущерб, причиненный незаконными решениями (административными актами) или действиями (бездействием) административных органов;
8. Иски муниципалитетов против действий органов административного контроля или органов административного контроля против муниципалитетов.

Эти «особенности» авторы статьи считают недостатками данного кодекса в связи с отсутствие точной дефиниции рассматриваемой процедуры, которая вступает в противоречие с подробным перечислением задач административного процесса, заранее ставит способы применения в зависимость от усмотрения экономического суда.

Таким образом, возможен вывод, что представляется оправданным подготовка закона либо иного нормативного правового акта, определяющего ключевые положения судопроизводства как основного способа рассмотрения дела в рамках существующих процессуальных форм. Эта проблема является актуальной для административно-процессуальных кодексов, которые в отличие от других, предусматривают включение несудебных способов урегулирования конфликта. Подобные предложения высказывались в научной юридической литературе. В частности, как отмечал Б.Н. Лапин, предлагалось принятие в перспективе кодекса судебного права, в котором все виды правовой регламентацииконституционного, гражданского, административного, предпринимательского, уголовного и других возможных судопроизводств составляли бы его отрасли, с единообразным юридическим тезаурусом, принципами, процедурой доказывания, проверкой судебных постановлений, исполнительным производством [6, с. 43].

Целесообразность принятия такого законодательного акта определяется, с одной стороны, использованием тождественных институтов в этих отраслях процессуального законодательства, а с другой — последовательно развивающейся в последнее время тенденцией дифференциации судопроизводства и создания специализированных судов в связи с усложнением и увеличением разнообразия судебных споров [8, с. 699].

Действующие гражданский, арбитражный и уголовный процессуальные кодексы в ряде случаев содержат существенные различия (в том числе и терминологические и сущностные) при описании однотипных правил и процедур, устанавливают разные требования к аналогичным или даже тождественным процедурам, что влечет нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом и судом.

Создание основ судопроизводства в Российской Федерации, которые наряду с отражением общих принципов судопроизводства, способствовали бы определению основных критериев или правил определения подведомственности и подсудности дел, возбуждения производства по делу, определения круга лиц, участвующих в деле, основные правила судебного доказывания и определения судебных доказательств, сформулировали единые понятия апелляционного, кассационного, надзорного производства, и другие положения, являющиеся общими для судопроизводства независимо от вида.

Подобный нормативного правового акта вызван процессами дальнейшей дифференциации судопроизводства и специализации судебной системы, которые в ближайшем будущем приведут к формированию административного судопроизводства и соответствующего ему процессуального кодекса. В ходе этих процессов будут уменьшены тенденции расхождения в понятиях используемых процессуальных институтов, определены задачи административно-процессуальных кодексов (в том числе в системе законодательства субъектов федерации), их место в системе материального права при наличии определенных ориентиров в разработке новых процессуальных способов защиты прав, свобод и интересов физических и юридических лиц.

Список литературы:

1. Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики, утв. Законом Азербайджанской Республики от 30 июня 2009 года № 846-ШQ// [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=29866
2. Административный процессуальный кодекс Республики Казахстан (проект) // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.minjust.kz/ru/node/12106
3. Горшенев В.М. Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового государства. Харьков, 1990. — С. 128.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ// Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.
5. Кодекс административного судопроизводства Украины с доп. и изм. по закону Украины № 2453-У1 от 07.07.2010 // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://kodeksy.com.ua/ka/kas.htm
6. Лапин Б.Н. О концепции проекта Модельного кодекса гражданского судопроизводства для стран СНГ// СНГ: реформа гражданского процессуального права: Материалы Международной конференции/ под общ.ред.М.М. Богуславского и А. Трунка. — М.:ООО «Городец-издат.»,2002,С. 43.
7. Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации № 381232-4 от 10.03.2012 // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.aasp.ru/info/articles/12/1112.html
8. Прокудина Л.А. Взаимосвязь дифференциации судопроизводства и систематизации процессуального законодательства // [Электронный ресурс] — Режим доступа: URL http://jus.ru/assets/files/raun/RAUN8-T2.pdf
9. Цуканов Н.Н. О возможных направлениях систематизации административно-процессуального законодательства // Российская юстиция. — 2010. — № 4.