К  ВОПРОСУ  О  ПУБЛИЧНЫХ  СЛУШАНИЯХ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  Российского  государственного  гуманитарного  университета,  зав.кафедрой  частного  права  Филиала  Российского  государственного  гуманитарного  университета  в  г.  Великий  Новгород,  РФ,  г.  Великий  Новгород

Е-mail:  andreeva56@mail.ru

ON  THE  ISSUE  OF  PUBLIC  HEARINGS

Andreeva  Lybove

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor  of  Russian  State  Humanitarian  University,  head.the  Department  of  private  law  branch  of  Russian  state  University  for  Humanities  in  Veliky  Novgorod,  Russia,  Veliky  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  порядку  организации  публичных  слушаний,  оформлению  результатов  слушаний  и  реализация  итогов  публичных  слушаний,  разрешение  конфликта  интересов  публичных  слушаний. 

ABSTRACT

The  article  is  devoted  to  the  organization  of  public  hearings,  the  results  of  the  hearings  and  the  implementation  of  the  outcome  of  the  public  hearing,  the  resolution  of  the  conflict  of  interest  of  public  hearings.

Ключевые  слова:  конфликт  интересов;  публичные  слушания;  местное  самоуправление;  порядок;  протокол;  организационные  меры.

Keywords:  соnflict  of  interest;  public  hearings;  local  government;  procedure;  Protocol;  organizational  measures.

Институт  публичных  слушаний  предусмотрен  ст.  28  Федерального  закона  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  [3]  в  качестве  одной  из  форм  непосредственного  участия  граждан  в  осуществлении  местного  самоуправления.  Основной  целью  публичных  слушаний  является  обсуждение  проектов  муниципальных  правовых  актов  по  вопросам  местного  значения.  Публичные  слушания  проводятся  следующими  субъектами  инициативы:  населением,  представительным  органом  или  главой  муниципального  образования.  В  соответствии  с  законом  на  публичные  слушания  в  обязательном  порядке  должны  выноситься  проекты  таких  актов,  как  устав  муниципального  образования,  планы  и  программы  его  развития,  местный  бюджет,  правила  землепользования  и  застройки,  планировка  территорий,  а  также  ряд  других  важнейших  вопросов,  касающихся  жизни  муниципального  образования.  Вместе  с  тем,  публичные  слушания  также  предусмотрены  ст.  28  Градостроительного  кодекса  Российской  Федерации  [1].  Таким  образом,  применение  различных  процедур  обсуждения  проектов  общественно  значимых  решений  особенно  важно  именно  на  муниципальном  уровне,  как  приближенном  к  населению  уровне  публичной  власти.  Однако  на  практике  встречается  формальное  отношение  к  публичным  слушаниям  со  стороны  органов  и  должностных  лиц  местного  самоуправления. 

В  соответствии  с  Федеральный  закон  №  131-ФЗ  [3],  предусматривающим  обязательное  проведение  публичных  слушаний,  слушания  проводятся  довольно  часто,  но  наблюдается  подмена  цели  их  проведения:  вместо  объективного  обсуждения  проблем  они  используются  для  формального  одобрения  заранее  определенных  решений.  Порядок  организации  и  проведения  публичных  слушаний  регулируется  в  ст.  28  Федерального  закона  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  [3]  лишь  в  самых  общих  чертах,  поэтому  ведущую  роль  в  правовом  регулировании  этого  вопроса  играют  муниципальные  правовые  акты.  В  связи  с  тем,  что  главной  целью  публичных  слушаний  являются  выявление  и  учет  мнений  жителей  муниципального  образования,  в  качестве  критерия  оценки  муниципальных  правовых  актов  о  публичных  слушаниях  рассматривалась  возможность  проведения  объективного  обсуждения  проектов.  Вместе  с  тем,  в  ходе  анализа  порядка  и  практики  применения  норм  о  публичных  слушаниях  автор  отмечает  следующее: 

Во-первых,  это  —  процедура  публичных  слушаний.  В  большинстве  муниципальных  образований  публичные  слушания  организуются  стандартно  —  в  форме  собраний,  на  которые  приглашаются  эксперты,  представители  общественности,  депутаты  и  должностные  лица  органов  местного  самоуправления,  представители  средств  массовой  информации  и  заинтересованные  граждане.  На  слушания  выносятся  вопросы,  различающиеся  по  содержанию  и  уровню  общественной  значимости,  а,  следовательно,  одни,  публичные  слушания  вызывают  больше  интереса  и  участия  граждан,  чем  другие.  Сравним,  например,  уровень  интереса  при  обсуждении  строительства  объекта  «Культурного  центра»  или  проекта  бюджета  муниципального  образования  на  следующий  год.  Существующая  нормативная  база  унифицированного  порядка  публичных  слушаний  в  муниципальных  образованиях  не  позволяет  варьировать  процедуру  их  проведения  в  зависимости  от  содержания  рассматриваемого  вопроса,  что  сделало  слушания  формальными.  Интерес  представляет  опыт  муниципальных  образований,  где  положения  о  публичных  слушаниях  предполагают  вариативность  форм  их  проведения.  Вместе  с  тем,  такая  вариативность  может  послужить  источником  споров  о  законности  результатов  публичных  слушаний,  проведенных  в  муниципальном  образовании.

Во-вторых,  в  процедуре  назначения  публичных  слушаний  субъекты  инициативы  находятся  в  неравном  положении.  Если  инициаторами  слушаний  выступают  граждане,  то  реализация  их  права  на  проведение  слушаний  не  имеет  достаточных  гарантий.  В  большинстве  случаев,  при  организации  публичных  слушаний  по  инициативе  населения,  усматривается  двоякое  толкование,  расплывчатые  формулировки,  позволяющие  отказывать  инициативной  группе  граждан  в  проведении  публичных  слушаний.  Следует  урегулировать  вопросы,  по  которым  может  быть  отказано  в  проведении  публичных  слушаний.  Обращения  в  суд  в  связи  с  отказом  в  проведении  публичных  слушаний  малоэффективно,  и  в  определенной  мере  ограничивает  права  населения  на  местное  самоуправление  [2].

В-третьих,  важным  звеном  в  процессе  проведения  публичных  слушаний  является  процедура  формирования  и  состав  оргкомитета  по  проведению  публичных  слушаний.  Этот  вопрос  не  в  полной  мере  регулируется  положениями  о  публичных  слушаниях.  Например,  если  оргкомитет  формируется  в  целом  из  муниципальных  служащих,  то  с  большой  вероятностью  можно  предположить,  что  на  слушаниях  будет  преобладать  позиция  муниципалитета.  Следовательно,  необходимо  урегулировать  состав  оргкомитета,  предусмотрев,  чтобы  лица,  замещающие  государственные  должности,  должности  государственной  гражданской  службы,  муниципальные  должности,  должности  муниципальной  службы,  не  должны  составлять  более  половины  состава  оргкомитета  (пример  формирования  избирательных  комиссий  различных  уровней).

В-четвертых,  значительное  влияние  на  ход  публичных  слушаний  оказывает  определение  перечня  лиц,  приглашенных  для  участия  в  публичных  слушаниях.  Данный  вопрос  обычно  не  регулируется  муниципальными  правовыми  актами  о  публичных  слушаниях.  В  связи  с  чем,  в  положениях  о  публичных  слушаниях  следует  закрепить  норму  о  том,  что  при  определении  круга  лиц,  приглашенных  для  участия  в  публичных  слушаниях,  оргкомитет  должен  исходить  из  принципа  плюрализма  мнений  по  обсуждаемому  вопросу.

В-пятых,  существенную  роль  при  проведении  публичных  слушаний  представляет  собой  выбор  времени  их  проведения.  В  положениях  муниципальных  образований  о  времени  проведения  публичных  слушаний  наметилось  две  тенденции:  либо  публичные  слушания  проводятся  только  в  рабочее  время,  либо  допускается  их  проведение  во  внерабочее  время.  Выбор  того  или  иного  времени  связан  с  учетом  мнения  заинтересованных  сторон,  то  ли  для  служащих  органов  местного  самоуправления  или  для  граждан.  Представляется,  что  публичные  слушания  проводятся  именно  для  граждан,  поэтому  обоснованным  представляется  проведение  слушаний  во  внерабочее  время  или  в  выходной  день.

В-шестых,  законодатели  на  местном  уровне  стремятся  в  порядке  проведения  публичных  слушаний  установить  отдельные  ограничения  либо  запреты,  искусственно  препятствующие  участию  граждан  в  организации  и  проведении  публичных  слушаний.  В  частности,  указываются  условия  предварительной  записи  на  выступление  в  ходе  проведения  слушаний  в  форме  собрания,  дублируются  устные  выступления  письменными  предварительными  предложениями,  требуются  недюжинные  знания  приемов  юридической  техники.  В  связи  с  чем,  граждане  теряют  интерес  к  слушаниям,  слушания  представляют  собой  совещание  работников  администраций,  на  котором  граждане  лишены  слова  и  возможности  указать  свое  мнение  по  обсуждаемого  вопросу.

В-седьмых,  следует  отметить  способы  фиксации  ходя  обсуждения  и  результатов  слушаний.  Необходимый  итоговый  документ  (заключение,  рекомендации)  подменяется  протоколом  проведения  слушаний,  который  заполняется  в  достаточно  сокращенном  варианте,  процесс  обсуждения,  а  главное  —  сущность  вопросов  —  не  фиксируются,  процедура  подготовки  заключений  не  регламентируется.  Ответы  на  вопросы  участников  слушаний  организаторы  не  раскрывают,  видео-  и  аудио-  запись  не  проводится.  Таким  образом,  на  практике  по  итогам  слушаний  оргкомитет  составляет  заключение,  не  отражающее  все  мнения.  В  этом  случае  публичные  слушания  утрачивают  доверие  граждан  к  институту  местного  самоуправления  в  целом.

В-восьмых,  граждане,  попытавшиеся  оспорить  процесс  проведения  публичных  слушаний  и  принятое  по  итогам  слушаний  заключение  либо  рекомендации,  используя  местное  законодательство,  в  суде  зачастую  не  могут  подтвердить  показаниями  свидетелей,  что  в  ходе  слушаний  граждане  вносили  отдельные  предложения,  либо  предлагали  отказаться,  например,  от  строительства  промышленного  объекта  с  определенным  уровнем  опасности.  Аудиозапись,  сделанная  гражданами  в  ходе  слушаний  как  доказательство  не  принимается  судом,  а  администрация  не  предусмотрела  такую  запись,  как  обязательную  форму  закрепления  результатов  слушаний.

В-девятых,  по-прежнему  информация  для  населения  муниципального  образования  о  проведении  слушаний  остается  недоступной,  в  том  числе  необходимо  предусмотреть  интернет-обсуждения  вопросов,  выносимых  на  публичные  слушания,  а  также  предложений,  указанных  населением  в  своих  интернет  сообщениях.  Интернет-форма  позволит  учесть  все  мнения,  поступившие  на  электронный  адрес  администрации,  в  том  числе  решить  вопрос  участия  во  времени,  указав  сроки  обсуждения.  При  проведении  публичных  слушаний  всем  их  участникам  должны  быть  предоставлены  равные  возможности  для  выражения  своего  мнения  [3].

В-десятых,  представляется,  что  обсуждение  некоторых  вопросов  публичных  слушаний  требует  информирования  со  стороны  специалистов  и  экспертов.  Определенная  часть  муниципальных  служащих  считает,  что  они  способны  заменить  экспертов  и  специалистов,  тем  самым  подменяют  мнение  профессионалов  собственным.  В  результате  таких  действий,  могут  быть  приняты  решения  с  многочисленными  ошибками  в  градостроительстве  и  архитектуре,  защите  культурных  ценностей  либо  утрате  исторического  ландшафта.

Таким  образом,  участие  населения  в  осуществлении  местного  самоуправ­ления  возможно  как  в  непосредственной  форме,  так  и  через  представителей.  Одной  из  относительно  новых  форм  непо­средственного  участия  населения  в  осуществлении  местного  самоуправления  является  институт  публичных  слушаний,  представляющий  перспективный  путь  развития  гражданского  общества  и  демократии.

Автор  полагает,  что,  несмотря  на  обязательные  условия  проведения  публичных  слушаний:  заблаговременное  информирование  жителей  о  предстоящих  публичных  слушаниях  (публикация  в  источнике  официаль­ного  опубликования  нормативных  правовых  актов  органов  местного  самоуправления  с  указанием  времени  и  места  проведения  публичных  слушаний  или  размещение  ин­формации  на  официальном  сайте  в  сети  Интернет),  предоставление  возможности  жителям  ознакомиться  с  проектом  муниципального  правового  акта  и  принять  участие  в  слушаниях,  а  также  опубликование  их  результатов  и  учет  мнения  населения  при  принятии  конкретного  нормативного  правого  акта  или  решении  иного  вопроса,  в  соответствии  с  Федеральным  законом  №  131-ФЗ  [3],  следует  разработать  модельные  правовые  акты  муниципального  уровня,  регулирующие  институт  публичных  слушаний.

Список  литературы:

1. Градостроительный  Кодекс  РФ//  Собрание  законодательства  РФ.  —  2005.  —  №  1  (часть  I).  —  Ст.  16.
2. Конституция  РФ  //[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular(дата  обращения  20.03.15).
3. Федеральный  закон  от  06.10.2003  №  131-Ф3  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular(дата  обращения  20.03.15).
4. Федеральный  закон  от  9  февраля  2009  года  №  8-ФЗ  «Об  обеспечении  доступа  к  информации  о  деятельности  государственных  органов  и  органов  местного  самоуправления»  //  Собрание  законодательства  РФ.  —  2009.  —  №  7.  —  Ст.  776.