КРИТЕРИИ  ОЦЕНКИ  ПОТЕНЦИАЛА  МУНИЦИПАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ  (ПРАВОВОЙ  АСПЕКТ)

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  Российского  государственного  гуманитарного  университета,  зав.кафедрой  частного  права  Филиала  Российского  государственного  гуманитарного  университета  в  г.  Великий  Новгород,  РФ,  г.  Великий  Новгород

Е-mail:  andreeva56@mail.ru

THE  EVALUATION  CRITERIA  POTENTIAL  OF  MUNICIPALITIES  (LEGAL  ASPECT)

Andreeva  Lybove

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor  of  Russian  State  Humanitarian  University,  head.the  Department  of  private  law  branch  of  Russian  state  University  for  Humanities  in  Veliky  Novgorod,  Russia,  Veliky  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  определению  критериев  потенциала  муниципального  образования,  его  места  в  системе  органов  местного  самоуправления  и  взаимодействия  с  государственной  властью. 

ABSTRACT

The  article  is  devoted  to  the  definition  of  criteria  for  the  potential  of  the  municipality,  its  place  in  the  system  of  local  government  and  cooperation  with  the  government. 

Ключевые  слова:  муниципалитет;  представительный  орган;  исполнительный  орган;  глава  муниципального  образования;  органы  государственной  власти  субъекта  федерации.

Keywords:  the  municipality;  a  representative  body;  the  executive  body;  the  head  of  the  municipality;  the  state  authorities  of  the  Federation.

В  начале  90-х  годов  ХХ  века  на  муниципальном  уровне  процесс  разрушения  системы  планирования  выразился,  в  частности,  в  сворачивании  целенаправленной  и  постоянной  работы  по  комплексному  анализу  складывающейся  на  территории  социально-экономической  ситуации,  прогнозированию  развития  экономики,  социальной  сферы,  формированию  программ  муниципалитетов  и  регионов  в  целом.  В  результате  были  полностью  упразднены  плановые  органы  в  структурах  регионального  и  муниципального  управления,  утеряны  сформировавшиеся  ранее  информационные  базы  расчетов  прогнозно-аналитического  характера. 

В  условиях  складывающегося  в  России  нового  механизма  хозяйствования  централизованное  начало  является  объективной  необходимостью  для  решения  проблем  межотраслевого  и  территориального  характера,  что  требует,  в  свою  очередь,  использования  методов  и  форм  планирования  управления.  Статья  12  Конституции  РФ  [3],  отчасти,  внесла  определенность  в  отношения  местного  самоуправления,  вместе  с  тем  социально-экономическое  регулирование  отношений  осталось  за  рамками  правового  регулирования. 

С  учетом  основных  форм  деятельности  органов  местного  самоуправления  (бюджетное  финансирование,  администрирование,  исполнение  муниципальных  функций,  предоставление  муниципальных  услуг,  правовое  регулирование)  планирование  в  муниципальном  управлении  может  быть  разделено  на  планирование  в  социальной  сфере  и  в  сфере  развития  экономического  потенциала  муниципалитета. 

Автор  полагает,  что  основной  формой  экономического  и  финансового  планирования  в  органах  местного  самоуправления  является  составление  проекта  местного  бюджета  на  один  год.  В  то  же  время,  наряду  с  бюджетным  планированием  постепенно  развиваются  финансовые  (бюджетные)  проекты  на  два-три  последующих  года.  Составление  планов  мероприятий,  предполагаемых  к  осуществлению  в  определенный  период,  связанно  с  разработкой  и  принятием  муниципальных  правовых  актов  (бюджетов  и  концепции  социально-экономического  развития)  [1].

Поскольку  органы  местного  самоуправления  являются  органами  публичной  власти,  для  них  особенно  важна  легитимация  (получение  согласия  местного  сообщества)  и  легализация  (утверждение  в  установленном  порядке)  документов  о  развитии  муниципалитета.

Легитимация  планов  и  программ  развития  муниципального  образования  может  осуществляться  различными  способами.  В  частности,  Федеральным  законом  от  06.10.2003  г.  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  [4]  предусмотрены  такие  формы  гражданского  участия  в  местном  самоуправлении,  как  местный  референдум,  сход  граждан,  собрание  и  конференция  граждан,  опрос  граждан,  публичные  слушания,  каждая  из  которых  может  применяться  для  широкого  обсуждения  планов  и  программ  развития  муниципального  образования.  Кроме  того,  их  обсуждение  может  быть  организовано  в  местных  средствах  массовой  информации,  в  том  числе  учреждаемых  органами  местного  самоуправления.  Особое  внимание  следует  уделить  двум  из  указанных  форм  —  местному  референдуму  и  публичным  слушаниям.

На  местный  референдум  могут  выноситься  особо  важные  и  принципиальные  вопросы  развития  муниципального  образования,  при  этом  принятое  на  местном  референдуме  решение  подлежит  обязательному  исполнению  на  территории  муниципального  образования  [4].  В  случае  получения  на  местном  референдуме  согласия  населения  с  предложенными  направлениями  развития  муниципального  образования  эти  направления  приобретают  и  самую  высокую  легитимность. 

Публичные  слушания  не  обеспечивают  такой  легитимности  принимаемых  планов  и  программ  развития,  однако  законом  прямо  предписана  обязательность  вынесения  на  публичные  слушания  проектов  планов  и  программ.  Во  всяком  случае,  публичные  слушания  позволяют  принять  участие  в  обсуждении  и  высказать  свое  мнение,  учитываемое  при  принятии  планов  и  программ,  всем  заинтересованным  лицам.  Вместе  с  тем,  как  отмечает  автор,  интерес  к  публичным  слушаниям  по  бюджетам  и  проектам  концепций  социально-экономического  развития  муниципальных  образований  значительно  снижен,  в  частности  и  трудностями  восприятия  и  анализа  проектов  данных  правовых  актов.  Утверждение  планов  и  программ  развития  муниципального  образования  отнесено  к  исключительной  компетенции  представительного  органа  муниципального  образования  [4;  2].  Вместе  с  тем,  нормотворческий  процесс  представительного  органа  в  целом  достаточно  формализован,  не  обеспечивает  широкого  обсуждения  планов  и  концепций  развития  муниципального  образования. 

Формирование  концепции  социально-экономического  развития  муниципального  образования  представляет  собой  отличный  нормотворческий  процесс,  например,  от  бюджетного  процесса,  и  в  определенной  степени  не  следует  нормативным  правоустановлениям.  Особенности  подготовки  концепции  развития  муниципального  образования  делятся  на  следующие  этапы:  организационно-подготовительный  этап  (разработка  и  утверждение  структуры  концепции;  определение  состава  исполнителей  и  распределение  между  ними  обязанностей  по  разработке  концепции,  формирование  соответствующей  рабочей  группы;  выделение,  при  необходимости,  финансовых  ресурсов  для  привлечения  специалистов  к  разработке  и  экспертизе  проектных  материалов  концепции);  на  аналитическом  этапе  —  формирование  и  направление  в  подразделения  местной  администрации  информационного  запроса  —  документа,  содержащего  требования  к  необходимому  объему  исходных  данных,  который  целесообразно  иметь  для  анализа  стартовых  условий  и  определения  перспектив  развития  муниципального  образования;  сбор,  систематизация  и  анализ  материалов,  составляющих  информационную  базу  для  формирования  концепции.

Процедура  подготовки  и  анализа  информационной  базы  для  формирования  концепции  перспективного  социально-экономического  развития  муниципального  образования  достаточно  сложна.  Анализ  стартовых  условий  комплексного  социально-экономического  развития  муниципального  образования,  обусловленных  влиянием  факторов  местного  характера,  проводится  по  следующим  направлениям:  качество  жизни  населения;  величина  и  эффективность  использования  местного  социально-экономического  потенциала;  экологическая  обстановка;  экономическая  ситуация;  состояние  системы  местного  самоуправления.

Местная  социальная  политика  —  это  важнейшая  составная  часть  системы  местного  самоуправления.  Она  является  первоосновой  и  началом  решения  всех  вопросов  местного  сообщества,  в  том  числе  разработки  и  применения  документов,  регламентирующих  и  обеспечивающих  местное  самоуправление.  От  правильности  и  обоснованности  местной  социальной  политики  зависит  эффективность  всего  самоуправления  в  муниципальном  образовании.  Главная  и  конечная  цель  местной  социальной  политики  —  улучшение  качества  жизни  населения,  образующего  местное  сообщество.

Комплексный  подход  является  надежной  гарантией  против  односторонности  в  формировании  местной  социальной  политики,  способствует  сбалансированному  функционированию  всех  составных  частей  муниципальной  социальной  системы,  ликвидации  диспропорций  и  смягчению  противоречий  в  развитии  муниципального  образования.

Однако,  в  местной  экономической  политике  главный  ориентир  представляет  повышение  эффективности  функционирования  экономики  муниципального  образования,  увеличение  на  этой  основе  доходной  части  местного  бюджета,  что  не  может  быть  самоцелью,  направленному  против  задач  гуманитарного  характера,  связанных  с  улучшением  качества  жизни  местного  населения.

В  вопросе  развития  муниципального  образования  выделяются  социальные  и  экономические  субъекты  и  институты,  которые  заинтересованы  в  том,  какие  именно  виды  деятельности  будут  развиваться  на  территории  муниципального  образования  как  приоритетные,  какие  инвестиционные  предпочтения  будут  существовать  в  ближайшие  5—10  лет,  какой  бизнес  будет  находить  поддержку  со  стороны  местных  властей  и  местного  сообщества. 

Для  депрессивных  муниципальных  образований  расчет  только  на  средства  местных  бюджетов  и  собственные  усилия  практически  невозможен,  поэтому  ресурсный  блок  концепции  и  программы  должен  предусматривать  использование  специальных  инструментов  государственной  поддержки  их  реализации,  в  частности  механизмы  социального  обеспечения  за  счет  средств  субъектов  федерации  и  федеральных  программ.  Формы  и  методы  государственной  поддержки  проблемных  и  депрессивных  муниципальных  образований  согласуются  субъектами  федерации  и  муниципальными  образованиями  при  подготовке  бюджетов  [2].

Автор  полагает,  что  вопросы  формирования  внутренней  структуры  органов  местного  самоуправления  являются  частью  проблемы,  связанной  с  определением  баланса  между  существующими  процессами  в  сфере  функционирования  местного  самоуправления  и  перспективы  его  развития.

  Для  разработки  и  внедрения  более  эффективной  системы  муниципального  управления,  по  мнению  автора,  требуется  широкое  обсуждение  данного  вопроса  о  системе  органов  муниципального  образования,  а  также  реорганизации  организационной  структуры  администрации,  отдельных  структур  и  сфер  их  деятельности,  необходимо  сочетание  различных  типов  организационных  структур  и  методов  достижения  целей,  разработки  и  внедрения  эффективной  системы  муниципального  управления,  реорганизации  организационной  структуры  администрации.

При  этом  выбор  оптимальной  структуры  управления  муниципальным  образованием  должен  состоять  из  следующих  элементов:  модели  и  организационного  проекта  реорганизации  администрации  муниципального  района  городского  или  сельского  поселения;  разработка  нормативно-правовой  базы  деятельности  органа  местного  самоуправления  сформированного  по  принципу  представительства  сельских  муниципальных  образований  (главы  сельских  поселений  и  депутаты  сельских  муниципалитетов),  разработка  типовых  нормативных  правовых  актов  для  различных  областей  муниципальной  деятельности,  разработка  положений  об  основных  организационно-административных  подразделениях  администраций  муниципальных  районов  с  участием  сити-менеджера  в  работе  администрации  городского  (районного)  муниципального  образования.

Список  литературы:

1. Андреева  Л.А.  Правотворчество  органов  местного  самоуправления  (по  материалам  Новгородской  области).  Автореферат  дис.канд.  юр.наук.  Северо-Западная  академия  государственной  службы  -  Санкт-Петербург,  1999.  —  23  с.
2. Бюджетный  Кодекс  Российской  Федерации//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  СПС  КонсультантПлюс  (дата  обращения  24.01.15).
3. Конституция  РФ  1993  года/  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.constitution.ru/  (дата  обращения  24.01.2015).
4. Федеральный  закон  от  06.10.2003  №  131-Ф3  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular(дата  обращения  18.01.15).