К  ВОПРОСУ  О  СИСТЕМЕ  МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  Российского  государственного  гуманитарного  университета,  зав.кафедрой  частного  права  Филиала  Российского  государственного  гуманитарного  университета  в  г.  Великий  Новгород, 
РФ,  г.  Великий  Новгород

Е-mail:  andreeva56@mail.ru

THE  QUESTION  OF  THE  SYSTEM  OF  LOCAL  GOVERNMENT

Andreeva  Lybove

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor  of  Russian  State  Humanitarian  University,  head.the  Department  of  private  law  branch  of  Russian  state  University  for  Humanities  in  Veliky  Novgorod,  Russia,  Veliky  Novgorod

АННОТАЦИЯ

 Статья  посвящена  проблемам  организации  системы  местного  самоуправления,  основным  задачам  и  функциям  органов  местного  самоуправления,  а  также  процессам  становления  системы  органов  местного  самоуправления. 

ABSTRACT

The  article  is  devoted  the  organization  of  local  government,  the  main  tasks  and  functions  of  local  government,  as  well  as  the  processes  of  formation  of  the  system  of  local  government. 

Ключевые  слова:  муниципалитет;  представительный  орган;  исполнительный  орган;  глава  администрации;  глава  муниципального  образования;  депутат.

Keywords:  the  municipality;  a  representative  body;  the  executive  body;  the  head  of  administration;  the  head  of  the  municipality;  the  deputy.

Принцип  самоуправления  один  из  универсальных  принципов  управления,  который  до  определённого  времени  являлся  единственным  средством  социальной  организации.  Традиции  общинного,  городского  самоуправления  уходят  своими  корнями  в  глубины  веков.  Правовое  оформление  местного  самоуправления  получило  впервые  развитие  в  45  г.  до  н.  э.  в  Древнем  Риме,  где  общим  принципом  стал  принцип  самооформления  [6]/  Одним  из  самых  ранних  проявлений  самоуправленческих  начал  на  Руси  явились  вечевые  собрания,  наиболее  полное  развитие  получившие  в  городе  Новгороде  (ныне  Великий  Новгород),  где  они  были  основой  высшей  власти.

Местное  самоуправление  в  настоящее  время  важнейший  институт  народовластия,  одна  из  основ  конституционного  строя  России,  форма  социального  управления.  Одной  из  центральных  проблем  науки  о  самоуправлении  была  и  остаётся  проблема  взаимоотношений  государственной  власти  и  органов  местного  самоуправления.  Вывод  о  том,  что  «оптимальная  модель  взаимоотношений  государственной  власти  и  местного  самоуправления  до  сих  пор  не  создана»  весьма  актуален  [11]. 

Основы  теорий  и  правовых  муниципальных  систем  европейских  стран,  США  и  Японии  были  заложены  в  ходе  муниципальных  реформ  в  Х1Х  веке.  Правоведы  отмечали,  что  «установление  правильного  соотношения  между  центральными  и  местными  органами  сопряжено  с  большими  трудностями»  [6]. 

Одной  из  первых  теорий,  когда  была  предпринята  попытка  обосновать  природу  и  сущность  местного  общинного  самоуправления,  была  теория  естественных  прав  общины.  Община  рассматривалась  как  начальное  звено  эволюции  государства,  её  право  заведовать  своими  делами  имело  такой  же  естественный  и  неотчуждённый  характер,  как  права  и  свободы  человека.  Государство  должно  уважать  свободу  общинного  управления,  не  вмешиваться  в  собственную  компетенцию  общины,  а  лишь  следить  за  тем,  чтобы  община  не  выходила  из  пределов  своей  компетенции.  На  противопоставлении  местных  сообществ  государству  базировалась  хозяйственная  теория  самоуправления.  Её  сторонники  рассматривали  самоуправление  как  заведование  делами  местного  хозяйства.  В  качестве  основополагающей  черты  местного  самоуправления  ими  рассматривалась  преимущественно  хозяйственная  природа  деятельности  органов  местного  самоуправления,  в  качестве  самоуправляющихся  общин  рассматривались  местные  территориальные  коллективы,  частные  союзы,  корпорации,  промышленные  компании,  благотворительные  и  иные  общества.  Местное  самоуправление  как  вид  государственной  деятельности  рассматривали  сторонники  государственной  теории,  которые  считали  местное  самоуправление  лишь  одной  из  форм  организации  местного  государственного  управления,  которая  обладает  определённой  автономией  в  решении  местных  вопросов. 

В  дореволюционной  России,  осуществившей  во  второй  половине  Х1Х  века  земскую  и  городскую  реформы,  вопросы  правового  регулирования  общественных  отношений  в  области  самоуправления,  активно  изучались  и  исследовались  с  учётом  отечественного  и  зарубежного  опыта.  Общественная  теория  самоуправления  получила  развитие  в  учении  славянофилов.  Общественная  и  государственная  теории  в  Х1Х  веке  оказали  заметное  влияние  на  подготовку  и  осуществление  земской  реформы  в  России.

Научная  дискуссия  по  вопросам  соотношения  государственной  власти  и  власти  местного  самоуправления  вновь  актуальна  в  Российской  Федерации.  Исследователи  выделяют  следующие  основные  концепции.  Во-первых,  обосновывается  концепция  негосударственной  природы  местного  самоуправления,  авторы  которой  относят  местное  самоуправление  к  институтам  гражданского  общества  [7].  Во-вторых,  концепция,  согласно  которой  власть  местного  самоуправления  признаётся  аналогичной  государственной  власти  или  государственной  властью  особого  рода.  По  мнению  К.Ф.  Шеремета  «Не  надо  представлять,  что  здесь  совершенно  иная  природа.  Это  публично–правовые  учреждения»  [1].  Авторы  третьей  концепции  рассматривают  местное  самоуправление  как  публичную  власть,  существующую  наряду  с  государственной  властью.  Оба  вида  власти  объединяет  один  источник  —  власть  народа  [10].  Представителями  четвёртой  концепции  местное  самоуправление  представляется  как  олицетворение  пограничного  явления  между  государством  и  обществом,  которое  соединяет  их  между  собой.  Это  форма  реализации  прав  и  свобод  человека  и  гражданина  [1].

Статья  12  Конституции  РФ  закрепляет  положение  о  том,  что  органы  местного  самоуправления,  а  это  опорное  звено  местного  самоуправления,  не  входят  в  систему  органов  государственной  власти.  Их  структура  определяется  населением  самостоятельно  (ст.  131  Конституции  РФ)  [5].  Формально  гарантии  организационной  самостоятельности  обеспечены  Федеральным  законом  от  28  августа  1995  г.  №  154-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  [8],  Федеральным  законом  от  06.10.2003  №  131-Ф3  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  [9],  где  закрепляется  недопустимость  назначения  должностных  лиц  местного  самоуправления  органами  государственной  власти  и  государственными  должностными  лицами. 

Отсутствие  официального  толкования  ст.  12  Конституции  РФ  позволяет  отдельным  членам  муниципального  сообщества,  в  первую  очередь  главам  муниципальных  образований,  рассматривать  «положение  о  невхождении  органов  местного  самоуправления  в  систему  органов  государственной  власти  предполагает  право  муниципалитетов  действовать  вне  связи  с  государственными  органами,  не  принимать  во  внимание  рекомендации  федеральных  и  региональных  властей  и  т.  д.»  [4].  При  этом  нередко  под  этими  толкованиями  прикрывается  профессиональная  некомпетентность,  управленческая  несостоятельность  руководителей  муниципалитетов.  Государственные  органы,  в  свою  очередь,  добиваясь  выполнения  плана  развития  субъекта  федерации,  обращаются  с  муниципальными  образованиями,  оставляя  без  внимания  конституционные  положения. 

Очередная  муниципальная  реформа  может  привести  к  новому  пониманию  конституционных  норм  о  местном  самоуправлении,  в  том  числе  и  ст.  12  Конституции  России  [5]. 

Вместе  с  тем,  определение  места  муниципальных  властей  в  системе  государственной  власти  не  может  быть  подменено  понятием  «публичная  власть».  Автор  подчеркивает,  что,  как  и  государственная,  так  и  муниципальная  власть  представляют  собой  формы  публичной  власти  [2].  Государство  и  местное  самоуправление  —  это  социальные  институты,  основное  назначение  которых  состоит  в  регулировании  общественных  отношений.  Институт  самоуправления  возникает  в  определённый  период  и  справляется  со  стоящими  задачами  в  этой  области.  По  мере  усложнения  общества,  как  объекта  регулирования,  появляется  потребность  в  усилении  механизма  регулирования,  возникает  государство.

Представляется,  что  до  настоящего  времени  происходит  сложнейший  процесс  по  перераспределению  функций,  организационной  структуры,  финансов  между  субъектами  регулирования:  государством  и  местным  самоуправлением. 

Российское  законодательство  о  местном  самоуправлении  постепенно  расширяет  область  собственного  регулирования,  принуждает  региональных  законодателей  переходить  от  принятия  комплексных  законов  о  местном  самоуправлении  к  законам  по  отдельным  вопросам  местного  значения.  Это  способствует  усилению  неопределённости  функционального  назначения  местного  самоуправления,  размыванию  рамок  ответственности  муниципалитетов  перед  государством  и  населением,  стремлением  регионального  законодателя  исчерпывающим  образом  регулировать  вопросы  местного  значения.  Одно  из  направлений  решения  этой  проблемы  исследователи  видят  в  расширении  сферы  регулирования  структуры  местного  самоуправления  в  отдельном  субъекте  федерации.  Ненадлежащее  выполнение  государственных  полномочий  также  может  повлечь  за  собой  роспуск  представительных  органов  или  отрешение  от  должности  главы  муниципалитета  независимо  от  того,  как  решаются  вопросы  местного  значения.  Таким  образом,  выполнение  государственных  полномочий  ставится  выше  реализации  функций,  ради  которых  они  создавались,  и  служит  проводом  изменения  структуры  и  системы  органов  местного  самоуправления.

Автор  полагает,  что  сохранение  полномочий  органов  власти  муниципалитетов  и  населения  муниципального  образования  в  выборе  системы  органов  местного  самоуправления  и  определения  их  полномочий,  представляется  наиболее  оптимальной  моделью  взаимоотношений  государственной  власти  и  местного  самоуправления,  когда  предлагается  постепенное  укрепление  самостоятельности  органов  местного  самоуправления  в  рамках  внутригосударственной  децентрализации  как  составной  части  системы  государственных  органов.  Такой  подход  позволил  бы  снизить  существующее  до  сих  пор  напряжение  между  государственными  органами  субъектов  федерации  и  органами  местного  самоуправления  относительно  распределения  между  ними  полномочий,  ресурсов,  ответственности. 

Создавая  новые  правовые  институты,  призванные  вести  поиск  дополнительных  способов  изучения  и  учёта  мнений  жителей  муниципальных  образований  в  процессе  принятия  управленческих  решений,  федеральному  и  региональному  законодателю  следует  неукоснительно  соблюдать  Конституцию  Российской  Федерации.

Список  литературы:

1. Актуальные  проблемы  формирования  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации  //  Государство  и  право.  —  1997.  —  №  5,  —  С.  38.
2. Андреева  Л.А.  Правотворчество  органов  местного  самоуправления  (по  материалам  Новгородской  области).  Автореферат  дис.канд.  юр.наук.  Северо-Западная  академия  государственной  службы  СПб.,  1999.  —  23  с.
3. Атаманчук  Г.В.  Теория  государственного  управления.  М.,  1997.  —  С.  133.
4. Васильев  В.И.  О  некоторых  понятиях  муниципального  права.  //  Журнал  российского  права.  2013,  №  12. 
5. Конституция  РФ  1993  года/  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.constitution.ru/  (дата  обращения  24.01.2015).
6. Постовой  Н.В.  Местное  самоуправление:  история,  теория,  практика.  М.,  1995.  —  С.  8.
7. Топорнин  Б.Н.  Разделение  властей  и  государственная  организация.  /  В  кн.:  Разделение  властей  и  парламентаризм.  М.,  1992.  —  С.  14.
8. Федеральный  закон  от  28  августа  1995  г.  №  154-  ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  //[Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.constitution.ru/  (дата  обращения  24.01.2015).
9. Федеральный  закон  от  06.10.2003  №  131-Ф3  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular(дата  обращения  18.01.15).
10. Чиркин  В.Е.  Публичная  власть.  М.,  2005.  —  С.  46—54.
11. Ясюнлс  В.Л.  Основы  местного  самоуправления.  М.,  1998.