СИСТЕМА  ОКАЗАНИЯ  МУНИЦИПАЛЬНЫХ  УСЛУГ  (ПРАВОВОЙ  АСПЕКТ)

Андреева  Любовь  Александровна

канд.  юрид.  наук,  доцент  Российского  государственного  гуманитарного  университета,  зав.кафедрой  частного  права  Филиала  Российского  государственного  гуманитарного  университета,  РФ,  г.  Великий  Новгород

E-mail:  andreeva56@mail.ru

THE  SYSTEM  OF  MUNICIPAL  SERVICES  (LEGAL  ASPECT)

Andreeva  Lybove

candidate  of  juridical  sciences,  associate  professor  of  Russian  State  Humanitarian  University,  head.the  Department  of  private  law  branch  of  Russian  state  University  for  Humanities,  Russia,  Veliky  Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья  посвящена  проблемам  организации  системы  оказания  муниципальных  услуг,  формированию  реестра  муниципальных  услуг,  правовым  основам  функционирования  центров  оказания  муниципальных  услуг,  а  также  электронным  услугам. 

ABSTRACT

The  article  is  devoted  to  the  organization  of  the  provision  of  municipal  services,  the  formation  of  the  register  of  municipal  services,  the  legal  bases  of  functioning  of  centres  providing  municipal  services,  and  electronic  services.

Ключевые  слова:  муниципалитет;  услуга;  многофункциональный  муниципальный  центр;  реестр;  электронные  услуги.

Keywords:  the  municipality;  service;  multifunctional  municipal  centre;  registry;  e-services.

В  настоящее  время  в  российском  законодательстве  отсутствует  единый  подход  к  определению  понятия  «муниципальная  услуга»  и  классификации  муниципальных  услуг.  Единую  точка  зрения  трудно  определить  в  рамках  одной  отрасли  права,  так  как  в  системе  гражданского  права  «услуга»  предполагает  определенное  понятие,  а  в  административном  праве  —  совершенно  иная  дефиниция.  Далека  от  нынешнего  состояния  муниципального  права  попытка  дать  определение  «муниципальные  услуги»  исследователями  местного  самоуправления. 

По  мнению  Кирсанова  С.А.,  под  муниципальной  услугой  следует  понимать  услуги,  обязанность  по  обеспечению  предоставления  которых  возложена  на  муниципальное  образование  в  соответствии  с  законодательством  РФ,  а  также  уставом  муниципального  образования  в  связи  с  решением  вопросов  местного  значения  [3].  Таким  образом,  муниципальные  услуги  представляют  собой  результат  деятельности  как  органов  местного  самоуправления,  так  и  хозяйствующих  субъектов  независимо  от  формы  собственности.  Следовательно,  происходит  слияние  административных  полномочий  и  отношений,  в  которые  вступают  субъекты  гражданского  права,  которые  руководствуются  гражданским  законодательством  и  свободой  договора,  а  также  ответственны  за  качество  предоставленных  услуг.

Как  термин  «муниципальные  услуги»,  так  и  «государственные  услуги»  не  имеет  аналога  в  мировой  практике.  В  зависимости  от  контекста  слово  "public"  может  быть  переведено  на  русский  язык  как  «государственный  и  муниципальный»,  «общественный»  или  «публичный».  Большинство  исследователей  останавливаются  на  понятии  «публичная  услуга»,  основывая  свои  доводы  на  том,  что  услуги  власти  направлены  на  удовлетворение  общественных  интересов.

При  обращении  к  понятию  «услуга»  не  следует  пренебрегать  экономическим  содержанием  этого  понятия.  В  Современном  экономическом  словаре  услуги  определяются  как  «виды  деятельности,  работ,  в  процессе  выполнения  которых  не  создается  новый,  ранее  не  существовавший  материально-вещественный  продукт,  но  изменяется  качество  уже  имеющегося,  созданного  продукта.  Это  блага,  предоставляемые  не  в  виде  вещей,  а  в  форме  деятельности»  [8].  Таким  образом,  автор  полагает,  что  это  определение  подтверждает  гражданско-правовую  природу  муниципальной  услуги,  что  важно  при  определении  качества  услуги,  ответственности  субъекта,  оказывающего  услугу.

  В  Конституции  Российской  Федерации  понятие  услуга  используется  в  контексте  статей  8  и  74:  «В  Российской  Федерации  гарантируются  единство  экономического  пространства,  свободное  перемещение  товаров,  услуг  и  финансовых  средств,  поддержка  конкуренции,  свобода  экономической  деятельности»  и  «на  территории  Российской  Федерации  не  допускается  установление  таможенных  границ,  пошлин,  сборов  и  каких-либо  иных  препятствий  для  свободного  перемещения  товаров,  услуг  и  финансовых  средств»  [5].  Понятие  «услуга»  указывается  в  кодифицированных  нормативных  актах.  Например,  под  услугой  для  целей  налогообложения  в  Налоговом  кодексе  РФ  признается  деятельность,  результаты  которой  не  имеют  материального  выражения,  реализуются  и  потребляются  в  процессе  осуществления  этой  деятельности,  а  термин  «государственные  (муниципальные)  услуги»  впервые  указывается  в  Бюджетном  кодексе  РФ.  Согласно  ст.  6  БК  РФ,  это  услуги,  оказываемые  в  соответствии  с  государственным  (муниципальным)  заданием  органами  государственной  власти  (органами  местного  самоуправления),  бюджетными  учреждениями,  иными  юридическими  лицами.  Вместе  с  тем,  в  ст.  137  БК  РФ  упоминается  термин  «бюджетные  услуги»,  как  определение  уровня  расчетной  бюджетной  обеспеченности  поселений,  производимых  по  единой  методике,  обеспечивающей  сопоставимость  налоговых  доходов  городских  и  сельских  поселений  (за  исключением  городских  округов),  перечня  бюджетных  услуг  и  показателей,  характеризующих  факторы  и  условия,  влияющие  на  стоимость  предоставления  муниципальных  услуг  в  расчете  на  одного  жителя.  Несмотря  на  отсутствие  нормативного  определения,  термин  «бюджетные  услуги»  используется  в  юридической  литературе  для  обозначения  социальных  услуг,  финансируемых  полностью  или  частично  за  счет  бюджетных  средств.

  В  Федеральном  законе  от  27  июля  2010  г  .  №  210-ФЗ  «Об  организации  предоставления  государственных  и  муниципальных  услуг»  [11]  указывается,  что  под  муниципальной  услугой,  предоставляемой  органом  местного  самоуправления,  понимается  деятельность  по  реализации  функций  органа  местного  самоуправления,  которая  осуществляется  по  запросам  заявителей  в  пределах  полномочий  органа,  предоставляющего  муниципальные  услуги,  по  решению  вопросов  местного  значения,  установленных  в  соответствии  с  Федеральным  законом  от  6  октября  2003  года  №  131-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  и  уставами  муниципальных  образований  [12].

  Следует  обратиться  к  определению  границ  и  содержания  муниципальной  или  государственной  услуги.  В  основном,  применяются  два  научных  толкования:  предоставление  муниципальных  услуг  как  формы  общественного  блага  (теория  общественных  благ),  которые  обладают  специфическими  особенностями,  и  муниципальных  услуг,  как  результата  взаимодействия  между  заявителем  (получателем  услуги)  и  исполнителем  (орган  власти  или  иная  муниципальная  организация)  [4;  8].

С  точки  зрения  ученых,  поддерживающих  первое  направление,  выделяется  категорию  «публичные  услуги»,  прямое  толкование  которой  позволяет  сделать  вывод  о  том,  что  главным  признаком  публичных  услуг  является  высокая  социальная  значимость,  заинтересованность  общества  в  их  оказании.  При  этом  субъект  оказания  таких  услуг  для  потребителя  зачастую  не  столь  важен;  этот  вопрос  возникает,  как  правило,  в  случае  неэффективного  предоставления  таких  услуг.  Таким  образом,  понятие  «эффективности»  находится  в  области  административного  права,  а  соответственно  ответственность  за  неэффективные  услуги  лежит  в  области  правомерности  действия  (бездействия)  органов  и  должностных  лиц.

Вместе  с  тем,  блага,  потребляемые  в  ходе  оказания  публичных  услуг,  являются  общественными  благами.  Согласно  этому  подходу  издержки  и  стимулы  производства  разных  видов  благ  распределяются  таким  образом,  что  некоторые  из  них  могут  предоставляться  только  государством,  а  некоторые  наиболее  эффективно  будут  производиться  в  частном  секторе.  Традиционно  к  таким  благам  относятся:  оборона,  обеспечение  безопасности  дорожного  движения  и  т.  д.  [3].

По  мнению  Э.  Талапиной  «публичные  услуги»  характеризуются:

1.  обеспечивают  деятельность  общезначимой  направленности;

2.  имеют  неограниченный  круг  субъектов,  пользующихся  ими;

3.  осуществляются  либо  органом  государственной  и  муниципальной  власти,  либо  другим  субъектом;

4.  основываются  как  на  публичной,  так  и  на  частной  собственности  [10].

Второе  направление  основывается  на  термине  «государственные  услуги»,  где  указывается  необходимость  достижения  качественного  уровня  исполнения  государственными  служащими  должностных  обязанностей  и  оказываемых  гражданам  и  организациям  государственных  услуг.  Развитие  данного  направления  связано,  в  первую  очередь,  с  проводимой  в  России  административной  реформой.  Повышение  качества  и  доступности  государственных  услуг  предопределяло  постановку  соответствующих  задач:  выявление  и  инвентаризацию  государственных  услуг,  их  отмежевание  от  других  видов  услуг  и  от  государственных  функций,  не  являющихся  услугами,  для  последующей  разработки  и  внедрения  административных  регламентов  и  стандартов  государственных  услуг,  предоставляемых  органами  исполнительной  власти,  в  связи  с  чем  формируется  реестр  государственных  услуг.

Основной  признак  государственной  услуги  заключается  в  том,  что  она  предоставляется  непосредственно  органом  власти,  поэтому  и  муниципальная  услуга  определяется  по  аналогии.

В  процессе  инвентаризации  и  регламентации  государственных  и  муниципальных  услуг  появилась  необходимость  в  определении  характеристик,  таких  как  монополизм  на  предоставление  услуги  и  отсутствие  непосредственного  блага  для  получателя  в  зависимости  от  результата  предоставления.  Такие  уточнения  позволили,  в  частности,  перевести  из  категории  муниципальных  услуг  в  категорию  муниципальных  функций  предоставление  в  аренду  земельных  участков  и  объектов  недвижимости,  при  осуществлении  которых  орган  местного  самоуправления  выступает  не  в  качестве  органа  публичной  власти,  а  как  сторона  гражданско-правовых  отношений.

Таким  образом,  указанное  выше  позволяет  сделать  вывод  о  том,  что  современное  содержание  термина  «муниципальная  услуга»,  возможно  рассматривать  с  различных  точек  зрения,  развития  и  совершенствования  отдельных  отраслей  законодательства,  в  частности:

1.  гражданско-правовой  подход,  согласно  которому  муниципальная  услуга  —  это  товар,  предоставление  которого  органами  местного  самоуправления,  муниципальными  предприятиями  и  учреждениями  или  иными  организациям  гражданам  и  организациям  направлено  на  решение  вопросов  местного  значения;

2.  административно-правовой,  согласно  которому  муниципальная  услуга  представляет  собой  форму  взаимодействия  органов  местного  самоуправления  и  их  контрагентов  (население,  бизнес),  имеющую  заявительный  характер.

В  условиях  проводимой  административной  и  муниципальной  реформы  все  более  возрастает  значение  муниципальных  услуг.  Муниципальные  услуги  расширяются  по  объему  и  содержанию,  совершенствуется  организационно-правовой  механизм  их  оказания.  Социально-правовая  ценность,  многообразие  и  массовый  характер  муниципальных  услуг,  которые  способны  обеспечивать  индивидуальные  и  коллективные  потребности  личности,  общества  и  государства,  обуславливает  необходимость  исследования  видов  муниципальных  услуг.

  Виды  муниципальных  услуг  обусловлены,  прежде  всего,  структурой  муниципальных  задач,  т.  е.  вопросов  местного  значения,  дифференцированных  в  Федеральном  законе  о  местном  самоуправлении  [4]  в  зависимости  от  типа  муниципального  образования. 

В  настоящее  время  различными  авторами  предложено  множество  критериев  деления  муниципальных  услуг  на  виды.  Например,  С.А.  Кирсанов,  А.Т.  Ошурков  и  А.М.  Сергиенко  с  некоторыми  оговорками  все  муниципальные  услуги  разделяют  на  блоки,  каждый  из  которых  имеет  свою  проблематику,  индивидуальные  компоненты  (подсистемы)  общей  системы  правового,  организационного,  финансового  обеспечения  производства  и  предоставления  услуг  К  таковым  блокам  относятся:  услуги  образования  (в  том  числе  дополнительного  —  музыкального,  художественного  и  т.  д.);  услуги  здравоохранения  и  поддержания  жизнеспособности;  услуги  по  обеспечению  досуга;  услуги  по  обеспечению  среды  обитания:  благоустройство,  озеленение,  градостроение,  содержание  дорог;  жилищные  и  коммунальные  услуги  относятся  к  сфере,  непосредственно  связанной  с  благосостоянием  населения,  удовлетворением  его  жизнеобеспечивающих  потребностей;  услуги  транспорта  и  связи;  услуги  торговли,  общественного  питания,  бытового  обслуживания;  услуги  поддержки  деловой  активности  (банки,  биржи)  и  т.  д.  [4,  с.  105].

Представляется  интересной,  по  мнению  автора,  классификация  муниципальных  услуг,  предложенная  В.Б.  Зотовым:  частные,  общественные  и  услуги,  общественные  по  форме  их  предоставления,  но  частные  по  характеру  потребления  [9,  с.  144].

Принимая  во  внимание  наличие  промежуточного  результата,  муниципальные  услуги  можно  разделить  на  простые  и  сложные.  Простые  подразумевают  однократное  обращение  в  орган  местного  самоуправления  с  получением  конечного  результата,  а  сложные  услуги,  в  свою  очередь,  подразумевают  множественное  обращение  в  орган  местного  самоуправления  с  получением  промежуточных  результатов,  имеющих  самостоятельную  ценность  [9,  с.  85].

По  мнению  Морозовой  Е.В.,  целесообразно  выделять  в  качестве  критерия  деления  публичных  (и  в  частности,  муниципальных)  услуг  на  виды  для  потребителя.  С  этой  точки  зрения  существуют  основные  и  дополнительные  услуги.  Основная  услуга  прямо  направлена  на  удовлетворение  конкретной  потребности.  Дополнительная  услуга  «сопровождает»  основную  услугу  и,  как  правило,  отдельно  от  основной  не  применяется,  так  как  в  ее  обособленном  предоставлении  нет  смысла  [6,  с.  9].

Важным  аспектом  при  формировании  перечня  необходимых  и  обязательных  услуг  является  недопустимость  ограничения  круга  организаций,  предоставляющих  данные  услуги,  например  указание  перечня  конкретных  организаций,  готовящих  проект  переустройства  и  (или)  перепланировки  переустраиваемого  жилого  помещения,  при  предоставлении  муниципальной  услуги  по  выдаче  соответствующих  разрешений.  Данное  ограничение  является  нарушением  антимонопольного  законодательства.

При  указании  в  реестре  типа  организаций,  предоставляющих  необходимые  и  обязательные  услуги,  формулировка  типа  не  должна  не  только  ограничивать  существующие  организации,  но  и  препятствовать  появлению  новых  организаций-поставщиков.  Например,  если  в  муниципальном  районе  на  момент  составления  реестра  предоставить  определенную  медицинскую  справку  может  только  одно  фактически  существующее  государственное  учреждение  здравоохранения,  в  качестве  возможного  поставщика  необходимой  и  обязательной  услуги  в  реестре  все  равно  следует  указывать  не  конкретное  учреждение,  а  общую  категорию  медицинских  организаций,  имеющих  право  выдачи  соответствующих  справок.

Другой  категорией  услуг,  включаемых  в  реестр,  являются  услуги,  оказываемые  муниципальными  учреждениями  и  иными  организациями,  в  которых  размещается  муниципальное  задание  (заказ),  выполняемое  (выполняемый)  за  счет  средств  местного  бюджета.  Пробелом  федерального  законодательства  является  неурегулированность  предоставления  группы  услуг  государственными  и  муниципальными  казенными  учреждениями.  Формально  в  реестр  подлежат  включению  только  услуги,  предоставляемые  бюджетными  и  автономными  учреждениями,  в  которых  согласно  требованиям  Бюджетного  кодекса  РФ  размещены  задания,  и  услуги,  предоставляемые  за  счет  бюджетных  средств  организациями,  в  которых  размещен  муниципальный  заказ.  В  результате  одни  и  те  же  услуги,  включенные  в  перечень,  при  предоставлении  в  муниципальном  бюджетном  учреждении  подлежат,  а  при  предоставлении  в  муниципальном  казенном  учреждении  в  общем  случае  не  подлежат  включению  в  реестр. 

  Нормативное  закрепление  механизма  межведомственного  информационного  взаимодействия,  в  том  числе  в  электронном  виде,  при  предоставлении  государственных  и  муниципальных  услуг,  несомненно,  имеет  позитивное  значение  для  получателей  услуг.  Например,  при  этом  прием  заявлений  о  проведении  медико-социальной  экспертизы,  предоставление  выписки  из  акта  медико-социальной  экспертизы  гражданина,  признанного  инвалидом,  являются  элементами  первоочередной  государственной  услуги,  которая  должна  предоставляться  в  электронной  форме.  Вместе  с  тем  имеют  место  определенные  проблемы  предоставления  государственных  услуг,  относящихся  к  конкретной  сфере:  социальной,  здравоохранения,  регистрации,  недвижимости  и  прочих.  В  этом  случае  отдельная  услуга  часто  является  лишь  звеном  в  цепочке  услуг. 

Чтобы  сделать  услуги  по  настоящему  электронными,  нужно  не  просто  переводить  существующие  механизмы  на  возможность  удаленной  подачи  заявки  на  их  получение,  но  и  качественно  менять  способ  этого  взаимодействия. 

Качество,  полнота  и  своевременность  предоставления  муниципальной  услуги  в  электронной  форме  в  организационно-правовом  аспекте  зависит  также  и  от  эффективности  инструментов  административного  регламента  по  предоставлению  конкретной  государственной  услуги.

Стандарты  деятельности  органов  местного  самоуправления  являются  составной  частью  административных  регламентов  предоставления  (исполнения)  муниципальных  услуг  (функций)  и  предусматривают  количественные  и  качественные  показатели  доступности  и  качества  муниципальных  услуг  (функций).  При  этом  стандарты  включаются  в  административный  регламент  в  том  случае,  если  предоставление  (исполнение)  муниципальной  услуги  (функции)  инициируется  запросом  заявителя.  Отметим,  что  стандарты  предоставления  муниципальных  услуг,  исполнения  муниципальных  функций  должны  предусматривать  ряд  показателей,  в  частности,  основания  для  отказа  в  приеме  документов  и  предоставлении  муниципальной  услуги  и  даже  максимальные  сроки  ожидания  в  очереди  при  подаче  запроса  о  предоставлении  муниципальной  услуги  и  получении  результата  ее  предоставления. 

Список  литературы:

1. Бюджетный  Кодекс  Российской  Федерации//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  СПС  КонсультантПлюс  (дата  обращения  18.11.14)
2. Вопросы  оптимизации  предоставления  муниципальных  услуг  с  использованием  информационно-коммуникативных  технологий:  учебно-методические  материалы.  М.:  АНХ,  2010.  —  417  с.
3. Кирсанов  С.А.  Муниципальные  услуги  как  вид  публичных  услуг  /  С.А.  Кирсанов  //  Управленческое  консультирование.  —  2008.  —  №  4.  —  С.  30—36. 
4. Кирсанов  С.А.,  Ошурков  А.Т.,  Сергиенко  А.М.  Муниципальные  услуги:  некоторые  аспекты  правового  регулирования  и  способы  предоставления  /  Публичные  услуги:  правовое  регулирование  (российский  и  зарубежный  опыт):  под  общ.  ред.  Е.В.  Гриценко,  Н.А.  Шевелевой.  Изд-во:  Волтерс  Клувер,  2007.
5.  Конституция  Российской  Федерации//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  СПС  КонсультантПлюс  (дата  обращения  18.11.14)
6. Морозова  Е.В.  Публичные  услуги:  теоретико-правовой  аспект:  Автореф.  канд.  юрид.  наук.  Мытищи,  2009.
7. Налоговый  Кодекс  Российской  Федерации//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  СПС  КонсультантПлюс  (дата  обращения  18.11.14)
8. Райзберг  Б.А.  Современный  экономический  словарь  /  Б.А.  Райзберг,  Л.Ш.  Лозовский,  Е.Б.  Стародубцева.  5-е  изд.,  перераб.  и  доп.  М.:  ИНФРА-М,  2007.  —  495  с.
9. Система  муниципального  управления  /  под  ред.  В.Б.  Зотова.  Изд-во:  «Питер».  2007.
10. Талапина  Э.  Публичные  функции  в  экономике  /  Э.  Талапина,  Ю.  Тихомиров  //  Право  и  экономика.  —  2002.  —  №  6.  —  С.  3—9.
11. Федеральный  закон  от  27  июля  2010  г.  №  210-ФЗ  «Об  организации  предоставления  государственных  и  муниципальных  услуг»//  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  СПС  КонсультантПлюс  (дата  обращения  18.11.14).
12. Федеральный  закон  от  06.10.2003  №  131-Ф3  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»  //  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular(дата  обращения  18.11.14).