ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент филиала Российского государственного гуманитарного университета, г. Великий Новгород

Богданов Анатолий Геннадьевич

адвокат коллегии адвокатов «Защитник», г. Великий Новгород

E-mail: andreeva56@mail.ru

В России происходит стремительное изменение административного законодательства, определяющего положение физических и юридических лиц, их административную ответственность. Однако этот процесс сопровождает многочисленные противоречия: нормы одного закона исключают правовое установление другого, законодательные положения часто не ясны и не конкретны, разрабатываются и принимаются многочисленные подзаконные акты — инструкции, положения и т. д. Все это затрудняет процесс административного правового применения. Административная ответственность субъектов является юрисдикцией как Российской Федерации, так и субъектов РФ, которые имеют полномочия на издание нормативных актов об административной ответственности. Субъекты административного права, имеющие административно-процессуальную правосубъектность, обладают правосубъектностью, включающую в себя административно-процессуальную правоспособность и административно-процессуальную дееспособность. Административно-процессуальная правоспособность — способность лица иметь в силу административно-процессуальных норм субъективные права и юридические обязанности. Административно-процессуальная дееспо­собность — способность лица, установленная административно-процессуальными нормами, своими действиями реализовать субъективные права и юридические обязанности в административном процессе.

В связи с отсутствием обособленных нормативных актов, регулирующих исключительно административный процесс, авторы полагают, что необходимо обратиться к классификации субъектов административного права. В науке административного права существуют различные взгляды на систему субъектов административного права, а также административного процесса. Так, по мнению Ц. А. Ямпольской, существуют три основные группы субъектов: органы государства и их агенты; общественные организации и их органы; советские граждане [11, с. 10]. Г. И. Петров выделял следующие группы субъектов советского административного права: граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы; органы государственного управления и внутренние части их аппарата; государственные и общественные предприятия, учреждения и внутренние части их аппарата; органы общественных организаций, деятельность которых регулируется правом, и их внутренние составные части; организации общественного содействия советскому государственному управлению; служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав [8, с. 102]. По мнению ряда авторов, эти субъекты являются, прежде всего, участниками материальных административно-правовых отношений, но в тоже время, они участвуют и в процессуальных административно-правовых отношениях. Двойственность понятий административной право­субъект­ности и административно-процессуальной правосубъектности, приводит к несовпадению содержания отдельных субъектов административного права. Например, предполагаемый правонарушитель, еще не признанный в установленном судом порядке, таковым поименуется, наступают последствия презумпции виновности, так как в административном процессе отсутствуют соответствующие отграничения правосубъектности обвиняемого в правонарушении и правонарушителя. Однако, некоторые авторы, не только допускают двойственность субъектов административного процесса, но вместе с тем допускают, что одной из особенностей административно-процессуальных правоотно­шений является то, что в них могут участвовать и некоторые субъекты, которые, по общему правилу, не участвуют в материальных административно-правовых отношениях, например, мировой судья. Авторы полагают, что так называемая «универсальность» субъектов административно-процессуальных правоотношений по сравнению, например, с субъектами гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных отношений, обладающих в известной мере ограниченным субъектным составом, ограничивает субъекты административного в их праве.

По мнению С. Н. Махиной, административный процесс рассматривается с точки зрения управленческого процесса как подотрасль административного права и как административный процесс как форма правосудия. С. М. Махина отмечает, что в управленческом процессе участвуют три группы субъектов. Первую (самую немногочисленную) группу составляют субъекты, «наделенные исключительно властными полномочиями (управляющая сторона) — Президент Российской Федерации, некоторые высшие должностные лица, высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другие». Вторую группу составляют субъекты, на которых распространяется это властное воздействие (управляемая сторона). К ним относятся физические лица (не наделенные властными полномочиями в сфере управления граждане и лица без гражданства), юридические лица, общественные организации и др. Третья группа включает тех субъектов, которые одновременно обладают и властными полномочиями и находятся под управленческим воздействием (в различных управленческих отношениях выступают или как управляющая сторона, или как управляемая). Это — должностные лица, государственные и муниципальные служащие, структурные подразделения органов государственной власти и др. [7, с. 53]

По мнению С. М. Махиной, административный процесс представляется как форма правосудия, то к его субъектам относятся две группы. Первая — это субъекты, непосредственно заинтересованные в результатах юридического процесса, чьи интересы и субъективные права подлежат защите всеми процессуальными способами и приемами. Например, в гражданском процессе — истец и ответчик, а в административном — жалобщик и административный орган. Вторая группа — это лидирующие субъекты, выполняющие свои функции в «чужом» интересе, в целях законного и обоснованного решения рассматриваемого юридического дела. Это — суд, прокурор и другие должностные лица [7, с. 53]. По мнению авторов, это не что иное как деление административного процесса на две стадии: внесудебного и судебного рассмотрения дела, по аналогии с уголовно-процессуальными и гражданско-процессуальными нормами, что в целом не дает оснований определения правового положения субъектов в административном процессе. Авторы полагают, что данное определение субъектов административного процесса представляется ошибочным. Приведенная научная конструкция сложна, так как исследования имеют конечной целью помочь практическому делу — обеспечить надлежащее регулирование процедур, посредством которых достигается предусмотренный законом результат. Поэтому, рассматривая в административном процессе определение правосубъектности, необходимо исходить из существа процессуальных норм, обеспечиваю­щих административный процесс. Авторы полагают, что возможно рассмотреть подход к определению правосубъектности в административном процессе, отграничив субъекты материального и процессуального административного права. Наиболее обоснованной классификацией субъектов материального административного права представляет классификация, предложенная Д. Н. Бахрахом, полагающим, что в административном праве следует различать две группы субъектов: первая — индивидуальные субъекты, к которым относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, вторая — коллективные субъекты организации, структурные подразделения организаций, трудовые и иные коллективы организаций; сложные организации [1, с. 20—22]. По мнению Д. Н. Бахраха система субъектов административного процесса может быть представлена в следующем виде: индивидуальные субъекты — граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства и коллективные субъекты: органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, внутренние подразделения этих органов; исполнительные органы местного самоуправления; предприятия и учреждения различных форм собственности; общественные объединения; государственные и муниципальные служащие, правомочные разрешать индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления; предусмотренные законом иные органы государственной власти и их представители [2, с. 17]. Таким образом, перечень видов субъектов административного процесса «зеркально» отражено и может быть представлено: физическими лицами (граждане, лица с двойным гражданством, иностранные граждане, лица без гражданства); государственными органами, предприятиями и учреждениями; государственными служащими; общественными объединениями, негосударственными предприятиями и учреждениями; служащими общественных объединений и иных негосударственных формирований.

Субъекты административного права могут выступать в процессе в различных качествах: субъекта, возбудившего административное дело; субъекта, полномочного рассматривать (разрешать) дело и принимать другие юридически властные решения, определяющие движение административного дела; стороны административного процесса; третьего лица, т. е. лица, заявившего самостоятельное требование на предмет спора; уполномоченного представителя; лица, привлекаемого к административной, дисциплинарной ответственности; лица, защищающего права и интересы других лиц; лица, содействующего отправлению административного процесса. Многообразие административно-процессуальной деятельности предопределяет весьма значительное число ее субъектов, среди субъектов административного процесса целесообразно выделить две основные группы — индивидуальных и коллективных субъектов.

По мнению авторов, рассматривая административно-процессуальные нормы необходимо провести сравнительный анализ с другими отраслями, а также уточнить определения «участник процесса» и «субъект процесса».

Например, под участниками уголовного процесса понимаются граждане, предприятия и организации, которые наделены правами для активного участия в расследовании и рассмотрении уголовных дел с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов представляемых ими лиц [9, с. 66]. Участниками гражданского процесса признаются те субъекты, которые своими действиями могут активно влиять на ход процесса, способствуя его возникновению, движению или прекращению, и вступают в процесс для защиты своих прав либо прав других лиц, если это поручено им законом. Таким образом, для характеристики участников гражданского процесса выделяются два критерия: а) способность своими действиями влиять на ход процесса; б) специальная цель их вступления в процесс — защита своих прав или прав других лиц [10, с. 12]. В административно-правовой науке приемлема точка зрения Л. В. Коваля, относящего к признакам, характеризующим понятие субъекта административно-деликтных отношений, личную и служебную юридическую заинтересованность в исходе дела, а также способность своим поведением воздействовать на развитие правоотношения [6, с. 111]. Применительно к администра­тивному процессу наиболее четкое уяснение рассматриваемых понятий возможно на примере одного из административно-процессуальных производств — производства по делам об административных правонарушениях. В производстве по делам об административных правонарушениях участвуют ряд органов и лиц, выполняющих различные процессуальные функции. Они объединяются общим термином «субъекты производства». Наряду с субъектами, непосредственно осуществляющими его, в производстве участвуют и иные субъекты. Обстоятельную характеристику этим субъектам дает законодатель, выделивший их в КоАП РФ в гл. 21 «Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении» [4]. Одни из указанных субъектов участвуют в производстве в связи с тем, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях затрагиваются их интересы, поэтому государство предоставило им права, обеспечивающие возможность активного участия в рассмотрении дел. Другие же своих личных интересов в производстве по делу не имеют, но независимо от этого привлекаются к участию в нем в связи с тем, что это необходимо для выяснения истины, наиболее полного и всестороннего установления всех обстоятельств по делу. Все лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях, реализуют свои права и выполняют обязанности посредством правоотношений, в которые они вступают с другими субъектами производства. Соответственно в производстве по делам об административных правонарушениях все лица, участвующие в нем, независимо от форм, объема прав и обязанностей также выступают субъектами производства и обладают правосубъектностью. Несмотря на то, что процессуальное положение каждого из участников определено в КоАП РФ (в частности, объем их процессуальных прав и обязанностей далеко не одинаков), наличие ряда общих признаков, характеризующих их правовой статус, определило позицию законодателя, выделившего эту группу субъектов в самостоятельной главе КоАП РФ. Такими признаками выступают отсутствие у этих субъектов властных полномочий, та или иная степень их заинтересованности в деле, а также обязанность содействовать производству в силу своего служебного или общественного долга. Таким образом, по своему правовому статусу, месту в структуре административно-процессуальной деятельности, выполняемым функциям, заинтересованности в деле и иным параметрам понятия «участник производства» и «субъект производства» далеко не однозначны, и первое понятие следует признать более узким, чем второе, входящим в него. В иных производствах, входящих в структуру административного процесса, такая детальная регламентация их участников отсутствует. В связи с изложенным представляется правильным определить, что характерная для отдельных административно-процессуальных производств подчиненность понятия «участник производства» по отношению к понятию «субъект производства» верна и для всего административного процесса в целом. Таким образом, участники административного процесса могут быть охарактеризованы как граждане, иные лица, коллективы граждан и организации в лице их представителей, наделенные правами и несущие определенные обязанности, которые позволяют им участвовать в рассмотрении административных дел с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов представляемых ими лиц, коллективов граждан или организаций, а также содействовать осуществлению административного процесса.

Круг таких субъектов многообразен, и главное, что объединяет их — это обладание особым юридическим качеством — администра­тивной правоспособностью. Лица и организации, являющиеся субъектами административного права, при соблюдении установленных административно-правовыми нормами условий, могут быть субъектами административно-правовых отношений. Субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений тогда, когда они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных администра­тивно-правовых отношений. Но для этого требуется, чтобы они были наделены административной право- и дееспособностью [3, с. 110].

В настоящее время правосубъектность в административном процессе в значительной степени изменилась, а также изменился объем пассивного и активного административно-процессуального права отдельных субъектов. Например, условием применения администра­тивной ответственности выступает определенная процедура — производство по делам об административных правонарушениях, которая регламентирует порядок возбуждения, рассмотрения, пересмотра дел об административных правонару­шениях, определяет правовой статус участников. Производство по делам об административных правонарушениях выступает гарантией соблюдения прав привлекаемых к административной ответственности лиц. Значительная роль в производстве по делам об административных правонарушениях отдана суду. Вместе с тем потребность общества в оперативном реагировании власти на различные правонарушения диктует необходимость и во внесудебной процедуре административного производства. Однако и внесудебное рассмотрение должно проходить по правилам, установленным производством по делам об административных правонарушениях и регламентированным Кодексом об администра­тивных правонарушениях РФ.

Процессуальная форма выступает важнейшим условием признания лица виновным и применения к нему мер административного наказания. Эта форма должна быть соблюдена независимо от того, какой орган рассматривает дело, и предусмотрена ли она в специальном законе. Однако это не означает, что суд или иной орган, обладающий административной юрисдикцией, лишены возможности, рассматривать такие дела в надлежащей процессуальной форме. Поскольку указанные деяния являются административными правонарушениями, по смыслу ст. 118 (ч. 2) Конституции РФ [5] в данном случае должно применяться процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений. При этом подлежит доказыванию, как сам факт совершения соответствующего правона­рушения, так и степень вины правонарушителя. При отсутствии вины физического и юридического лица административная ответственность к ним применяться не может. Таким образом, ненадлежащее уведомление физического и юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения административного правонарушения грубо нарушает права и законные интересы такого лица и является основанием для отмены постановления о привлечении лица к административной ответственности. В отношении правовых оснований привлечения лица к административной ответственности, необходимо обратить внимание не только на законность самого нормативного правового акта, устанавливающего определенные правила поведения и ответственность за их нарушение, но и на полномочия должностного лица, составившего протокол об администра­тивном правонарушении, а также должностного лица или органа, рассмотревшего дело о привлечении к административной ответственности. Нередки случаи, когда протоколы об административном правонарушении составляются должностными лицами, не имеющими на то соответствующих полномочий, или дела о привлечении к административной ответственности рассматриваются органами вне рамок их компетенции.

По мнению авторов, участники административного процесса могут быть охарактеризованы как граждане, иные лица, и организации в лице их представителей, наделенные правами и несущие определенные обязанности, которые позволяют им участвовать в рассмотрении административных дел с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов представляемых ими лиц или организаций, а также содействовать осуществлению административного процесса. Субъекты административного процесса — это участники административного процесса, реализующие в ходе административно-процес­суальной деятельности свой процессуальный статус с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов представляемых ими лиц и организаций, а также с целью содействия осуществлению процесса, и лидирующие субъекты административного процесса, действующие с целью ведения процесса, способные сами на государственно-властной основе принимать решение по делу. Например, спорно положение должностного лица в административном процессе. Следует отметить, что должностное лицо нужно признать в качестве субъекта административного процесса при выполнении им функций по ведению процесса, в то же время, если должностное лицо в силу служебных обязанностей содействует осуществлению процесса, его правосубъектность меняется, и тем более когда оно выступает субъектом ответственности, его следует признать участником административного процесса. Таким образом, рассмотрев вопрос о правосубъектности в административном процессе, авторы относят к субъектам административного процесса: государственные органы; администрацию предприятий, учреждений и организаций; должностные лица государственных органов; суды (судьи); органы местного самоуправления, их органы и должностные лица; собственники, их представители и уполномоченные; индивиды: граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства.

Необходимо отметить, что административный процесс отличается большим массивом нормативных актов, к ним относятся и Конституция РФ, конституции, уставы субъектов РФ, регулирующие некоторые процедурные вопросы деятельности правительств, администраций; и федеральные законы, КоАП РФ. Вместе с тем, основная масса административно-процессуальных норм содержится в ведомственных нормативных актах, нормативный материал разрознен, единые правила административного процесса отсутствуют. Авторы полагают, что целесообразно разработать и принять Администра­тивно-процессуальных Кодекс РФ, который позволил бы упорядочить нормы административно-процессуального права и отграничить их от административного материального права. Вопрос о проблемах административно-процессуаль­ного статуса субъекта административ­ных правоотношений в юрисдик­ционных производствах будет неполным без характеристики правового положения ряда субъектов этих производств, в той или иной мере способствующих достижению их целей, к числу которых следует отнести адвоката, свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика и понятых.

Проблема двойственности субъектов в административном праве и процессе влияет на эффективность применения административно-правовых мер. Несмотря на увеличение количества правовых актов, проблема административной ответственности физических и юридичес­ких лиц не получила должного решения ни в теории ни на практике.

Список литературы:

1.Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 20—22.

2.Бахрах Д. Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. № 2

3.Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право. — М.: БЕК, 2006. — 456 с., с. 110

4.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета. — 2001. 31 декабря.

5.Конституция Российской Федерации. — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/

6.Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. К., 1979. С. 111.

7.Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1999. — С. 53

8.Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. Изд-во ЛГУ.1960. — С. 102

9.Советский уголовный процесс / Под ред. М. И. Бажанова и Ю. М. Грошевого. К., 1983. С. 66.

10.Чечот Д. М. Участники гражданского процесса. М., 1960. С. 12.

11.Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 10.