ОРГАНИЗАЦИЯ  ГОРОДСКИХ  ВЫБОРОВ  В  ХОДЕ  ПРОВЕДЕНИЯ  ГОРОДСКОЙ  РЕФОРМЫ  1870  ГОДА  В  ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ  РОССИИ  (НА  ПРИМЕРЕ  ГОРОДОВ  СРЕДНЕГО  ПОВОЛЖЬЯ)

Бойко  Наталия  Семеновна

  к.  ю.  н.,  доцент  кафедры  государственно-  правовых  дисциплин 

юридического  факультета  Ульяновского  государственного 

педагогического  университета  имени  И.Н.  Ульянова,  г.  Ульяновск 

  E-mail:  nboyko2005@mail.ru

Для  современной  историко-правовой  науки  немаловажным  является  опыт  организации  городских  выборов  в  ходе  проведения  Городской  реформы  1870  года  в  дореволюционной  России.

Городская  реформа  1870  года  нанесла  сильный  удар  по  сословной  структуре,  так  как  избирательный  ценз  более  не  зависел  от  сословной  принадлежности.  Важной  особенностью  городских  выборов  по  Городовому  положению  1870  года  явилось  то,  что  избирательные  права  получила  ничтожно  малая  часть  городских  обывателей  –  5,6%  в  среднем  по  городам  России. 

При  этом  повсеместно  по  России,  в  том  числе  и  в  городах  Среднего  Поволжья  на  выборы  являлись  от  10  до  20%  горожан,  получивших  избирательное  право.  В  ходе  выборов  наибольшую  активность  проявляло  дворянство,  нежели  малообразованное  в  массе  своей  купечество.

Сословный  состав  городских  дум  1870  –  80-х  годов  демонстрирует  безоговорочное  преобладание  купечества  (53,7%  -  в  среднем  по  губернским  городам  России,  50,3%  -  губернским  городам  Среднего  Поволжья).  Дворянство  и  разночинцы  численно  были  представлены  33,2%  гласных  по  России,  33,6%  гласных  по  Среднему  Поволжью.  Мещанство,  ремесленники,  крестьяне  в  среднем  составляли  13%  гласных  [7,  с.  53].

Таким  образом,  третья  часть  гласных  городских  дум  состояла  из  дворян  и  чиновничества,  которые  представляли  всего  6%  городского  населения.  В  изучаемом  регионе  сильная  дворянская  корпорация  сложилась  в  Симбирской  губернии,  это  отразилось  и  на  составе  Симбирской  городской  думы  –  40,3%  гласных  принадлежали  к  дворянскому  сословию  [7,  с.  54].

Отметим,  что  значительная  часть  гласных-дворян  занималась  торгово-промышленной  деятельностью,  это  и  предопределило  их  интерес  к  развитию  городского  хозяйства.  Статистика  городских  выборов  позволяет  сделать  вывод,  что  процент  жителей,  получивших  право  выбора,  особенно  в  крупных  городах,  оказался  крайне  низким.  Чрезвычайно  низкой  была  и  явка  на  выборы.  Кроме  того,  с  каждым  годом  в  функционировании  городских  дум  обнаруживалась  тенденция  к  дальнейшему  снижению  интереса  к  выборам.  Подавляющее  большинство  в  составах  городских  дум  получили  представители  торгово-промышленного  слоя,  как  из  числа  дворянства,  так  и  из  числа  купечества. 

В  целом,  результаты  выборов  не  устроили  правительство.  В  середине  1880-х  годов  Министерство  внутренних  дел  главной  задачей  видело  пересмотр  механизма  городских  выборов.  Решено  было  ослабить  влияние  купеческого  сословия  и  ввести  в  состав  городских  дум  образованную  и  состоятельную  часть  населения,  не  обладающую  недвижимой  собственностью,  то  есть  квартиронанимателей  [3].

Реформа  1870  года  ввела  в  жизнь  принципиально  новую  систему  городского  хозяйства,  основанную  на  принципах  самоуправления  местного  общества.  Городовое  положение  1870  года  даровало  городским  думам  полную  самостоятельность  в  хозяйственных  вопросах,  но  при  строгом  наблюдении  губернской  администрации  за  законностью  их  действий.  Закон  предоставлял  губернатору  возможность  контролировать  действия  городского  самоуправления  и  приостанавливать  незаконные  решения.  За  губернатором  оставалось  окончательное  утверждение  «обязательных»  постановлений,  бюджетов,  выборов  городских  голов.  При  этом  возможное  «своеволие»  губернатора  ограничивалось  губернским  присутствием  по  городским  делам,  коллегиальным  учреждением,  в  котором  решались  все  конфликты,  связанные  с  деятельностью  городских  дум.  При  этом  городские  думы  активно  пользовались  возможностью  отстаивать  свое  мнение  в  Правительствующем  сенате.

Проведение  городской  реформы  1870  года  в  городах  Среднего  Поволжья  проходило  под  пристальным  наблюдением  губернской  и  центральной  администрации.  При  этом  власть  в  первую  очередь  следила  за  законностью  процесса  самоорганизации  городских  структур.  Единственное  столкновение  между  городским  самоуправлением  и  губернскими  властями  произошло  в  Самарской  губернии,  где  губернская  администрация  пыталась  ускорить  процесс  образования  новых  городских  учреждений,  но  этот  факт  нельзя  расценивать  как  ущемление  прав  городского  самоуправления.  Кроме  того,  первые  выборы  после  городской  реформы  1870  года  сразу  же  выявили  недостатки  избирательной  системы.

В  уездных  городах  реформа  состоялась  несколькими  годами  позже,  при  еще  более  строгом  контроле  губернской  администрации.  При  этом  правительство  дожидалось  ходатайств  местных  городских  обществ  о  желательности  преобразований.  В  целом,  городская  реформа  в  Среднем  Поволжье  прошла  без  серьезных  осложнений.  Самостоятельность,  предоставленная  городским  думам  в  хозяйственных  вопросах,  должна  была  повысить  эффективность  их  работы.

Также  на  рубеже  1870-80-х  годов  произошла  перемена  во  внутреннем  политическом  курсе  российской  власти.  Правительство  было  вынуждено  признать  необходимость  очередной  серии  реформ.  В  августе  1880  года  главой  Министерства  внутренних  дел  был  назначен  М.Т.  Лорис-Меликов,  который  выдвинул  программу  «общественного  успокоения».  Это  означало  привлечение  на  сторону  правительства  просвещенной  общественности,  в  том  числе  земской  и  городской  интеллигенции.  Лорис-Меликовым  явился  и  автором  реформы  местного  управления  [1].  Убийство  Александра  II  радикально  изменило  настроения  в  правительственных  кругах.  Лорис-Меликов  осознал  неосуществимость  своих  планов  и  подал  в  отставку.  Однако  сменивший  его  на  посту  министра  внутренних  дел  Н.П.  Игнатьев  решил  осуществить  задуманную  реформу  местного  управления.  Для  этого  была  учреждена  «Особая  комиссия  для  составления  проектов  преобразования  местного  управления  [2].  Руководителем  ее  был  назначен  М.С.  Каханов,  занимавший  пост  заместителя  министра  внутренних  дел  при  Лорис-Меликове.  Комиссия  получила  название  «Кахановской»  и  начала  действовать  с  ноября  1881  года  [4].  Кахановская  комиссия  начала  подготовку  преобразования  волостного,  уездного,  губернского  управления.  Планировалось  устранить  и  недостатки  Городового  положения  1870  года.  В  июле  1883  года  комиссия  под  председательством  Каханова  конфиденциально  обратилась  ко  всем  российским  губернаторам  с  секретным  циркуляром-анкетой.  Губернаторам  дали  задание  максимально  подробно  и  полно  ответить  на  41вопрос,  которые  касались  всех  сфер  местного  управления.

Наибольший  интерес  представляет  восьмой  вопрос  данной  анкеты:  «Какие  существуют  недостатки  городских  управлений,  и  чем  они  могли  бы  быть  устранимы?»  [5].  Так,  например,  Самарский  губернатор  А.Д.  Свербеев  подробно  изложил  свое  представление  о  недостатках  Городового  положения  1870  года.  Главные  несовершенства  он  видел  в  совмещении  в  одном  лице  двух  должностей  –  председателя  думы  и  управы.  По  его  мнению,  в  ряде  случаев  это  позволяет  городскому  голове  давать  указания  самому  себе.  Вторым  основным  недостатком  Свербеев  считал  то,  что  «трехразрядная  избирательная  система  недостаточно  и  неправильно  представляет  городское  население»  [5]. 

Саратовский  губернатор  указал  на  следующие  недостатки:  слабый  контроль  администрации  за  деятельностью  городских  дум,  и,  как  следствие  этого,  множество  злоупотреблений  в  системе  городского  самоуправления.  Он  предлагал  в  число  городских  избирателей  включить  квартиронанимателей.  Пензенский  губернатор  главным  недостатком  считал  преобладание  купечества  в  деятельности  городских  дум  и  управ,  указывал  на  частые  неявки  гласных  на  заседания  дум,  ратовал  за  введение  избирательных  участков.  Казанский  губернатор  заявил:  «органы  городского  самоуправления  лишены  всякого  надзора  и  контроля,  и  это  наносит  ущерб  их  деятельности»  [5].  Наконец,  Симбирский  губернатор  Н.П.  Долгово-Сабуров  подробно  представил  свой  взгляд  на  недостатки  системы  городского  самоуправления.  По  его  мнению:  «…торговый  класс  имеет  возможность  группироваться  и  держать  все  в  своих  руках,  они  при  отсутствии  достаточной  умственной  и  нравственной  подготовки  заботятся  лишь  о  личной  выгоде»  [5]. 

С  точки  зрения  Симбирского  губернатора,  на  выборах  в  городские  думы  негативную  роль  играют  «партии».  В  Симбирске  самую  сильную  партию  возглавлял  директор  общественного  банка,  но  в  деятельности  банка  вскрылись  растраты.  Способов  решения  данных  проблем  он  видел  несколько:  усиление  правительственного  надзора  за  деятельностью  городских  дум,  «развитие  образования,  просвещение  торгового  класса,  имеющего  сильнейшее  влияние  в  городских  делах»  [5]. 

Проанализируем  мнения  35  губернаторов,  принявших  участие  в  данном  опросе.  Более  половины  из  них  главным  недостатком  городского  самоуправления  современного  им  типа  считали  несовершенную  избирательную  систему.  Все  они  указывали,  что  данная  система  выборов  приводит  к  преобладанию  в  городских  учреждениях  купечества  с  «низким  умственным  и  нравственным  уровнем  развития»  [4].  Высказывались  мнения,  что  трехразрядная  избирательная  система  разобщает  население,  и  ее  необходимо  заменить  выборами  по  территориальным  участкам,  в  пределах  которых  не  будет  деления  на  группы.  Семь  из  тридцати  пяти  губернаторов  заявили  о  желательности  привлечения  квартиронанимателей,  в  большинстве  своем  интеллигенции,  к  выборам  [3]. 

Большая  часть  губернаторов  в  качестве  важнейшего  недостатка  выделяли  слабый  контроль  правительства  за  деятельностью  городского  самоуправления.  Шесть  из  тридцати  пяти  губернаторов  главным  недостатком  считали  совмещение  должностей  городского  головы  и  председателя  думы.  «Председательствуя  в  думе,  имея  право  руководить  прениями  и  останавливать  оратора,  городской  голова  может  отклонить  те  вопросы,  которые  показывают  деятельность  управы  в  невыгодном  свете»  [5],  заявляли  они.  Хотя  как  раз  совмещение  должностей  облегчало  губернаторский  контроль.  Губернаторы  указывали  на  «отсутствие  в  избирательном  собрании  наиболее  мыслящей  и  не  менее  купечества  заинтересованной  в  самоуправлении  части  населения,  но  не  владеющей  недвижимостью  (чиновники,  мещане,  интеллигенция)»  [3]. 

Несколько  губернаторов  отметили  негативное  влияние  «партий»  на  выборах.  Наиболее  консервативные  губернаторы  либо  вовсе  не  видели  недостатков  в  Городовом  положении  1870  года,  либо  говорили  о  возвращении  к  прежней  сословной  системе  городского  управления,  ликвидации  самого  принципа  самоуправления.  Однако  таких  высказываний  было  не  более  трех-четырех. 

Таким  образом,  даже  если  учесть  в  целом  консервативное  отношение  начальников  губерний  к  реформам,  они  достаточно  точно  и  объективно  отразили  недостатки  системы  городского  самоуправления.  Губернаторы  указали  именно  на  те  несовершенства,  о  которых  говорили  и  представители  самоуправления,  и  российские  либералы.  Мнения  губернаторов  свидетельствуют  о  том,  что  они  проявляли  заботу  о  городской  жизни  и  желали  изменить  систему  управления  в  лучшую  сторону.  Усилением  административного  контроля,  они  планировали  всего  лишь  ликвидировать  возможные  злоупотребления  и  нарушения  закона  городскими  думами.

Список  литературы:

1. Зайончковский  П.А.  Кризис  самодержавия  на  рубеже  1870  –  80-х  гг.  XIX  века.  М.,  1964. 
2. Зайончковский  П.А.  Российское  самодержавие  в  конце  XIX  столетия.  М.,  1970.
3. Нардова  В.А.  Городское  самоуправление  в  России  в  60-е  –  начале  90-х  гг.  XIX  в.  Правительственная  политика.  Л.,  1984.
4. Правительственный  вестник.  1884.  №6.  С.  14.
5. РГИА.  Ф.  1282.  Оп.  2.  Д.  15.  Л.  74.
6. Семенов  Д.Д.  Городское  самоуправление:  очерки  и  опыты.  СПб.,  1901. 
7. Тюрин  В.А.  Власть  и  городское  местное  самоуправление  в  Поволжье:  Опыт  взаимодействия  на  рубеже  XIX-XX  веков/  В.А.  Тюрин.-  Самара:  Изд-во  «Самарский  университет»,  2007.-202  с.