ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

PUBLIC INSPECTION IS IN SYSTEM OF REPRESENTATIVE PUBLIC OF SUBJECTS OF FEDERATION AND LOCAL SELF-GOVERNMENT AUTHORITIES

Lybove Andreeva

сandidate of juridical sciences, senior researcher of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются актуальные вопросы организации общественного контроля в органах государственной власти и местного самоуправления. Автор анализирует формы и направление обществен­ного контроля в органах представительной (законодательной) власти субъектов федерации, а также органов местного самоуправления. Особое внимание уделено организации контроля общественных советов всех уровней субъекта федерации и местного самоуправления, а также взаимодействие с другими формами контроля, предложены пути и способы совершенствования общественного контроля в предста­вительных органах публичной власти.

ABSTRACT

In the article the pressing questions of organization of public inspection are examined in public and local self-government authorities. An author analyses forms and direction of public inspection in representative (legislative) government of subjects of federation bodies, and also in the organs of local self-government. The special attention is spared to organization of control of public advices of all levels of subject of federation and local self-government, and also co-operating with other forms of control, ways and methods of perfection of public inspection offer in representative public government bodies.

Ключевые слова: законодательные (представительные) органы государственной власти, органы местного самоуправления, обществен­ный совет, публичные интересы.

Keywords: legislative (representative) bodies of state power, organs of local self-government, public advice, public interests.

В России проблема эффективного и многостороннего контроля над деятельностью властных структур приобретает особое значение. «Болезни роста» российской власти: злоупотребления полномочиями, бюрократизм, коррупция, усугубляются возможностью действовать по усмотрению, низким профессионализмом, безнравственностью властных субъектов, духовно-идеологическим вакуумом в обществе [1].

В целом, следует отметить, что права субъектов общественного контроля достаточны [10; 13; 14]. Помимо осуществления общественного контроля в формах, оказанных законодателем, субъекты контроля имеют право запрашивать у контролируемых органов необходимую информацию, посещать эти органы в установленном порядке, подготавливать по результатам осуществления контроля итоговый документ и направлять его в органы власти. В соответствии со ст. 16 Федерального закона № 212‑ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» органы законодательной и исполнительной власти обязаны рассмотреть итоговые документы общественного контроля; в установленных случаях они также учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в этих документах; предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, учиты­ваются при оценке эффективности деятельности органов власти [13].

Анализ законодательства показывает, что общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов федерации играют опреде­ленную роль в реализации общественного контроля в Российской Федерации [11; 12; 13]. Законодатель закрепил правовой статус обще­ственных советов в положениях Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [13]. Первоначально, практически декоративные органы с экспертными функциями, создавались и зачастую возглавлялись главами ведомств либо субъектов федерации, без учета рекомендаций Общественной палаты РФ и без определения четких полномочий. Впоследствии общественные советы стали играть более активную, но явно недостаточную роль в осуществлении общественного контроля в России.

В.В. Гриб отмечает, что определить место и роль общественных советов в системе общественного контроля в Российской Федерации представляется наиболее целесообразным в свете анализа ст. 13 Феде­рального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в том числе законодатель прямо предусматривает возможность создания общественных советов при органах местного самоуправления [2]. Кроме того, из содержания ст. 13 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует, что на федеральном уровне общественные советы могут создаваться только при исполнительных органах государственной власти [13].

Однако в вопросах компетенции и взаимоотношениях с законо­дательными (представительными) и исполнительными органами власти отдельных субъектов федерации неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов. Например, представляется логичным положение, что предста­вители законодательной власти, будучи народными избранниками, не нуждаются в дополнительном контроле со стороны общественности [3, с. 185].

Под общественным контролем в законодательстве предполагается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти; органов местного самоуправления; государственных и муниципальных организаций; иных органов и организаций, осуществляющих в соот­ветствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия и общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений [13].

С другой стороны, если обратиться к нормам ст. 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Феде­рации» [13], закрепляющей исчерпывающий перечень субъектов общественного контроля, таковыми являются Общественная палата Российской Федерации; Общественные палаты субъектов Российской Федерации; Общественные палаты (советы) муниципальных образо­ваний; Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти; Общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, а также для осуществления общественного контроля могут создаваться общественные наблюдательные комиссии; общественные инспекции; группы общественного контроля и иные организационные структуры общественного контроля.

В законодательстве определен порядок использования документов, подготовленных по итогам общественного контроля (ст. 16 Феде­рального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [13]). Органы государственной власти и органы местного самоуправления должны рассмотреть итоговые документы, подготов­ленные по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательно-нормативными актами, учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в этих документах. В частности, в качестве примера можно привести возможность проведения общественных экспертиз проектов нормативных правовых актов. Документы, подготовленные по результатам общественного контроля, представляются в форме итогового документа общественного мониторинга; акта общественной проверки; заключения общественной экспертизы; протокола общественного обсуждения; протокола обще­ственных (публичных) слушаний и иные формы, предусмотренные федеральными законами.

Необходимо отметить, что на федеральном уровне до настоящего времени не принят нормативный правовой акт, в котором бы нашел свое закрепление порядок образования общественных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, что указывает на наличие пробела. Представляется, что именно отсутствие правовой основы, устанавливающей единый порядок образования общественных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов федерации, объясняет столь низкую активность региональных органов власти в создании соответствующих общественных советов. Правовую основу деятельности общественных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации составляют законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Меньшая активность прослеживается на местном уровне, что объясняется отсутствием единых правил, принципов и стандартов, регламентирующих порядок формирования, функции и полномочия, порядок осуществления деятельности общественных советов, созда­ваемых при органах местного самоуправления. Основными задачами общественного совета муниципального образования являются подготовка предложений Главе муниципального образования и Администрации муниципального образования по совершенствованию государственной и муниципальной политики в соответствующей сфере деятельности органа исполнительной власти; проведение общественной экспертизы социально значимых проектов нормативно-правовых актов Главы муниципального образования и Администрации муниципального образо­вания, разрабатываемых органом исполнительной власти, проектов правовых актов и иных решений органа исполнительной власти, направляемых в Общественный совет соответствующим органом исполнительной власти; совершенствование механизма учета обществен­ного мнения при принятии решений органом исполнительной власти; осуществление общественного контроля за деятельностью органа исполнительной власти; повышение информированности обществен­ности по основным направлениям деятельности органа исполнительной власти; разработка, обсуждение и реализация общественных инициатив, связанных с деятельностью органа исполнительной власти; содействие организации взаимодействия органа исполнительной власти с общес­твенными объединениями и иными некоммерческими организациями, профессиональными союзами, экспертами и иными гражданами по профилю деятельности соответствующего исполнительного органа государственной власти.

При строгом режиме законности государственный орган вправе осуществлять свои властные функции только в пределах компетенции. В зависимости от содержания и объема различаются общая компетенция (правомочия государственного органа охватывают все вопросы, которые относятся к данному предмету ведения) и специальная компетенция (в нее входят только точно поименованные вопросы). Например, участие представителей общественного совета в работе конкурсных комиссий, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению госу­дарственными гражданскими служащими требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Кроме того, в общественные советы обязательно должны входить независимые эксперты и представителей общественных объединений с целью пред­ставления или защиты общественных интересов в соответствующей сфере.

Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти создаются в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [14] и в порядке, установленном постановлением Прави­тельства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 [4], при этом согласно постановлению Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 877 [5], некоторые виды нормативно-правовых актов и иных документов не могут быть приняты федеральными органами исполнительной власти без предварительного обсуждения на заседаниях, созданных при них общественных советов (в частности, государственные и федеральные целевые программы).

Вместе с тем, в отдельных субъектах федерации возникает ситуация, когда Общественными Советами подменяются контрольные функции обсуждением проектов о нормировании в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд законодательного органа, либо, например, рассматриваются проекты правовых актов Костромской областной Думы о нормировании в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Костромской областной Думы в порядке, установленном постановлением администрации Костромской области от 1 января 2016 года № 3-а «Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения нужд Костромской области, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения». Таким образом, Совет представительного органа действует на основании постановления Администрации исполнительного органа субъекта [7]. Подобная ситуация сложилась в Новгородской области, где распоряжением председателя Новгородской областной Думы от 28.06.2016 № 54-ро «О создании общественного совета при Новгородской областной Думе» создан общественный совет при Новгородской областной Думе по вопросам нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг. Задачей совета является привлечение граждан, общественных объеди­нений и иных некоммерческих организаций к обсуждению вопросов нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Новгородской областной Думы [8].

В отдельных регионах контрольные полномочия Общественного совета при представительном органе подменяются экспертными задачами. Например, задачами Общественного совета считаются: обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при подготовке и рассмотрении проектов законов; обсуждение общественно-значимых проектов законов; проведение общественной экспертизы проектов законов; анализ и общественная оценка законов; внесение предложений по совершенствованию законов субъекта федерации [6].

В других субъектах федерации задачами Совета являются подго­товка законов и других нормативных актов; подготовка обоснований и заключений по представленным для внесения в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы проектам законов; осуществление экспертизы проектов нормативных документов; участие в подготовке и проведении мероприятий представительного органа власти субъекта федерации по вопросам законодательства. В третьих субъектах федерации, Общественный Совет является совещательно-консультативным органом, обеспечивающим взаимо­действие законодательного (представительного) органа государственной власти с негосударственными некоммерческими организациями, зарегистрированными в установленном порядке. Например, целями деятельности совета являются представление в представительном органе власти интересов различных групп населения через негосударственные некоммерческие организации, входящие в Общественный совет; развитие общественной инициативы и станов­ление гражданского общества в субъекте федерации; внесение предложений по проектам законов и другим нормативным правовым актам; проведение заседаний Общественного совета, социологических исследований и опросов, «круглых столов», общественных слушаний по актуальным проблемам, затрагивающим интересы широких слоев населения; организация и проведение совместных благотворительных акций в поддержку малообеспеченных и социально не защищенных слоев населения; представление к награждению активистов обществен­ного движения, а также лиц, внесших наибольший вклад в развитие гражданского общества и осуществление общественного контроля; привлечение общественности к подготовке и обсуждению проектов региональных нормативных правовых актов по важнейшим вопросам социально-экономического развития региона; обеспечение участия общественности в законотворческой деятельности и реализации принятых нормативных правовых актов; создание эффективного механизма учета общественного мнения при разработке и принятии нормативных правовых актов, внесении в действующие законы субъекта федерации изменений и дополнений, планировании законо­проектной работы. В таком контексте, Общественный Совет, основным вопросом деятельности которого является осуществление общественного контроля, становится «квази-общественной палатой» с «необъятными полномочиями».

Местная власть строится на началах самоуправления [11], находится в руках публичных выборных органов различных уровней. В зависимости от системы организации самоуправления, в отдельных муниципальных образованиях организованы Общественные Советы в системе всех выборных органов (глав муниципальных образований и Советов (Дум), а также исполнительных органах местного самоуп­равления. Особенность муниципальной власти в том, что она не обладает качествами государственной суверенной власти. Однако ограниченность центральной властью в своих действиях, не умаляет значение контрольных полномочий Общественных Советов органов местного самоуправления.

Например, общественный совет при Думе Великого Новгорода (решение Думы Великого Новгорода от 27.03.2014 № 217 (в ред. решения Думы Великого Новгорода от 01.11.2016 № 978)) [9] является постоянно действующим коллегиальным совещательным органом, обеспечивающим учет общественного мнения и интересов населения Великого Новгорода при реализации полномочий по решению вопросов местного значения. Целями деятельности Общественного совета является достижение общественного согласия при реализации Думой Великого Новгорода полномочий по решению вопросов местного значения и развитие общественной инициативы и становления гражданского общества. Имеются подобные советы при мэре Великого Новгорода, общественные советы при Администрации Великого Новго­рода, например, Городской общественный Совет по образованию и т. д.

Таким образом, представительные (исполнительные) органы государственной власти и органы местного самоуправления играют существенную роль в организации функционирования общества. Анализируя роль и место общественных советов в системе обще­ственного контроля, автор отмечает, что деятельность общественных советов призвана обеспечить учет потребностей и интересов граждан России, защиту прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при осуществлении государственной политики в части, относящейся к сфере деятельности органов предста­вительной и исполнительной власти субъекта федерации, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью соответствующего органа власти, включая рассмотрение проектов разрабатываемых общественно значимых нормативных правовых актов, участие в мониторинге качества оказания государственных муници­пальных услуг, реализации контрольно-надзорных функций, хода проведения антикоррупционной и кадровой работы, оценку эффек­тивности государственных закупок, рассмотрение ежегодных планов деятельности органа власти и отчета об их исполнении, а также иных вопросов, предусмотренных действующим законодательством.

Список литературы:

1. Андреева Л.А. К вопросу об общественном контроле // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. XLIII междунар. науч.-практ. конф. № 11(42). – Новосибирск: СибАК, 2014.
2. Гриб В.В. Общественные советы как основные элементы системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти РФ // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http:// p1ai/article/15113 (Дата обращения 24.06.2017).
3. Гриб В.В. Общественный контроль: учебник. М.: Издательская группа «Юрист», 2017. – 656 с.
4. Постановление Правительства РФ от 02.08.2005 N 481 (ред. от 06.06.2013) «О порядке образования общественных советов при федеральных минис­терствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведом­ственных этим федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 24.06.2017).
5. Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 877 (ред. от 15.06.2013 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 24.06.2017).
6. Постановление Волгоградской областной Думы «Об Общественном совете при Волгоградской областной Думе» от 27 ноября 2014 г № 6/255// [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 24.06.2017).
7. Постановление Администрации Костромской области от 1 января 2016 года № 3-а «Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения нужд Костромской области, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 24.06.2017).
8. Распоряжение председателя Новгородской областной Думы от 28.06.2016 № 54-ро «О создании общественного совета при Новгородской областной Думе» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://duma.novreg.ru. (Дата обращения 24.06.2017).
9. Решение Думы Великого Новгорода от 27.03.2014 № 217 (в ред.решения Думы Великого Новгорода от 01.11.2016 № 978) // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://duma.nov.ru/ (Дата обращения 24.06.2017).
10. Федеральный закон РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 24.06.2017).
11. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 24.06.2017).
12. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ // [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://www.consultant.ru/popular/ (Дата обращения 24.06.2017).
13. Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] — Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 24.06.2017).
14. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 24.06.2017).