ПРАВОВОЙ СТАТУС ФОНДОВ, ФОРМИРУЕМЫХ ЗА СЧЕТ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ОТЧИСЛЕНИЙ

THE LEGAL STATUS OF FUNDS FORMED BY MANDATORY PAYMENTS

Lybove Andreeva

сandidate of juridical sciences, senior researcher of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются актуальные проблемы гармонизации и развития гражданского законодательства, защиты прав граждан и юридических лиц, участвующих в образовании и деятельности фондов, формируемых за счет обязательных отчислений. Автор рассматривает особенности структуры фондов, уставов, а также ответственности за использование средств фондов и гарантий защиты прав граждан и юридических лиц, участвующих в формировании фондов.

ABSTRACT

The article discusses topical problems of harmonization and development of the civil law, protection of the rights of citizens and legal persons involved in the formation and activities of funds formed by mandatory payments. The author considers peculiarities of the structure of the funds, statutes, and liability for the use of funds and safeguards to protect the rights of citizens and legal persons involved in the formation of funds.

Ключевые слова: обязательный сбор, устав, граждане, юридические лица, фонд, интересы, договор.

Keywords: mandatory fee, Charter, citizens, legal persons, Fund, interest, contract.

В настоящее время рассматривается тенденция формирования гармонизации и развития гражданского законодательства, защиты прав граждан и юридических лиц, участвующих в образовании и деятельности фондов, формируемых за счет обязательных отчислений. Например, согласно подпункту 164 статьи 12 ЖК РФ под регио­нальной системой капитального ремонта многоквартирных домов понимается «совокупность мер, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, управляющими организациями, товари­ществами собственников жилья, жилищными кооперативами и иными специализированными потребительскими кооперативами, созданными в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье в соответствии с федеральным законом о таком кооперативе, гражданами и юридическими лицами, являющимися собственниками помещений в многоквартирных домах, и направленных на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, осуществляемого на плановой основе за счет обязательной платы за капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, вносимой собственниками помещений в многоквартирных домах (далее - МКД), а также иных источников» [2].

Законом предусматривается сохранение права собственников приватизированных жилых помещений требовать у бывшего наймодателя провести капитальный ремонт домов, если такой ремонт требовался на момент приватизации; вводятся равные права для собственников помещений многоквартирных домов на доступ к возможности получения средств бюджетной поддержки на цели проведения капитального ремонта независимо от выбранного способа управления; создаются предпосылки для получения субсидий из федерального бюджета на цели капитального ремонта многоквартирных домов. В статью 154 Жилищного кодекса РФ внесены поправки [2], согласно которым владельцам квартир добавили обязательный платеж за капитальный ремонт в специальные фонды, за счет чего ежемесячные платежи собственников помещений в МКД значительно выросли. Порядок определения минимального платежа устанавливаются муниципальными органами власти, а порядок определения максимального размера платежа - региональными органами власти. Например, статью 156 ЖК РФ дополнена частью 81 ЖК РФ следующего содержания: плата за капитальный ремонт вносится собственниками помещений в таком доме, за исключением собственников помещений в многоквартирном доме, признанном аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, ежемесячно в размере, определенном органом местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации), а в случае, если такой размер органом местного самоуправления не установлен - в размере минимальной ежемесячной платы за капитальный ремонт, установленной законом субъекта Российской Федерации [2].

Таким образом, закон обязывает собственника помещения в МКД платить за капитальный ремонт дома, но без права участия в выборе кому, куда и сколько платить, а также оплачивать ремонт чужого жилья, не имея возможности влиять ни на сроки ремонта, ни на выбор объектов. Закон предусматривает в каждом регионе организацию системы финансирования капремонта многоквартирных домов, которая будет пополняться ежемесячными обязательными платежами владельцев квартир. Однако, по мнению автора, закон противоречит принципам гражданского права. Метод «общего котла» не имеет ничего общего с эффективностью и устойчивостью финансирования капитального ремонта МКД и полностью исключает ответственность государства, не упоминаются обязательства органов власти по капитальному ремонту, а новая схема движения собираемых средств является абсолютно «непрозрачной». Кроме того, в отсутствие привязки накапливаемых денег к конкретным домам неминуема ситуация, когда дисциплинированные собственники будут оплачивать ремонт в домах своих соседей-неплательщиков. Механизмы общественного контроля малоэффективны и формальны либо отсутствуют. Субъекты федерации формируют региональные программы капремонта, в который будут включены все дома, подлежащие капремонту с указанием сроков его проведения, а также устанавливают размер ежемесячного взноса на капремонт. В первоочередном порядке должны будут ремонтироваться дома, которые требовали капремонта на дату приватизации первого жилого помещения, и ремонт не был проведен к моменту утверждения или актуализации региональной программы.

Собственники могут выбрать один из способов формирования фонда капремонта: на специальном счете конкретного дома или на счете регионального оператора, так называемый «общий котел», определен порядок перехода от регионального оператора к форми­рованию спецсчета и обратно. Закон содержит закрытый перечень работ по капремонту, которые финансируются за счет фонда, в него входят ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, ремонт и замена лифтов, крыш, подвалов, фасадов, фундаментов дома и установка общедомовых приборов учета теплоэнергии, воды, электроэнергии и газа, но нормативным актом субъекта федерации этот перечень может быть расширен [5].

В основном, субъекты федерации урегулировали вопросы в нормативно-правовом акте по созданию региональной программы капремонта общего имущества в МКД, сформированной на срок, необходимый для проведения капитального ремонта во всех домах, расположенных на территории субъекта федерации. Средства, полу­ченные региональным оператором от собственников одного дома, могут быть на возвратной основе использованы на финансирование капремонта общего имущества в других МКД. 

В странах Европы со схожими с Россией условиями состояния жилого фонда подобные модели софинансирования капремонта используются давно. Например, в Словацкой республике, Венгрии, Польше и Эстонии, где большинство населения проживает в многоквартирных домах, собственники накапливают свои средства в специальных фондах. В Эстонии, Польше и Словакии формирование такого фонда является обязанностью владельцев квартир. Под эти накопления товариществам собственников жилья или управляющим компаниям банки предоставляют кредиты на капремонт. Государство осуществляет управление рисками через институты развития, которые предоставляют коммерческим банкам частичные гарантии по кредитам на капремонт.

Законодательство о капитальном ремонте, по сути, не привнесло новых норм в гражданское право, так как в ГК РФ (ст. 210) и в ЖК РФ (п. 1 ст. 158) указывается: ответственность за содержание жилья, находящегося в собственности, лежит на его собственниках. Человек, купивший, приватизировавший или иным способом получивший право собственности на квартиру в многоквартирном доме, получает не только права, но и обязанности по содержанию жилья в надлежащем состоянии (ремонт крыши, фасада, фундамента и т. д.). Федеральный закон № 271-ФЗ [5], признавая плату за капремонт обязательной для всех собственников, направлен на создание механизма, который позволит проводить капремонт всего жилого фонда в плановом порядке.

Федеральный закон № 271-ФЗ реализует основные задачи капитального ремонта [5] - региональный оператор будет проводить капитальные ремонты на средства, которые будут поступать в фонд по плану, в который будет включен каждый многоквартирный дом в субъекте федерации. Реестры МКД будут находиться в общем доступе, и каждый гражданин сможет следить за продвижением очереди на ремонт. В каждом регионе для жильцов будет установлен свой размер платы, но при этом федеральный и региональный бюджеты будут софинансировать капремонты.

Данный вариант сбора средств фактически противоречит Конституции РФ, так как собственник несет бремя содержания своего имущества, но не чужого. По общему правилу чиновники разрешают использование собранных средств с одного дома на капитальный ремонт другого, согласно утвержденному графику. Ремонтные работы выполняют управляющая компания или любая другая организация по решению собственников. Банк перечислит деньги подрядчику только после того, как владельцем спецсчета будет представлен акт приемки работ, подписанный представителями собственников, органов местного самоуправления.

Таким образом, собственники жилых помещений обязаны нести расходы на капитальный ремонт. В муниципальных квартирах соб­ственником является муниципалитет, проживающие в муниципальных квартирах, от уплаты взноса на капитальный ремонт освобождаются. Аналогичной позиции законодатель придерживается и в отношении нежилых помещений в многоквартирных домах, используемых в коммерческих целях. Например, письмом Минрегиона РФ от 06.03.2009 № 6177-АД/14 «Об особенностях установления размера платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме» [3]: собственники нежилых помещений в многоквартирном доме обязаны нести расходы на содержание и ремонт общего имущества в МКД наравне с собственниками жилых помещений. Такие расходы указанные собственники нежилых помещений несут путем внесения платы за содержание и ремонт общего жилого помещения и коммунальные услуги (ч. 2 ст. 154, ст.ст. 155 – 158 ЖК РФ).

При отказе собственников нежилых помещений в много­квартирном доме нести расходы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме или при несвоевременном и (или) неполном внесении платы за жилое помещение и коммунальные услуги к собственникам нежилых помещений в многоквартирном доме могут применяться меры гражданско-правовой ответственности, а также истребование на основании судебного решения задолженности путем обращения взыскания на движимое и недвижимое имущество, принадлежащее должнику на праве собственности.

В соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ взносы на капитальный ремонт не уплачиваются собственниками помещений в многоквартирном доме, признанном в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийным и подлежащим сносу, а также в случае принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решений об изъятии для государственных или муниципальных нужд земельного участка, на котором расположен этот многоквартирный дом, и об изъятии каждого жилого помещения в этом многоквартирном доме, за исклю­чением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации, субъекту федерации или муниципальному образованию. Данная норма является императивной, т. е. незаконно какую-либо категорию граждан освобождать от уплаты взноса за капремонт. В случае признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции региональный оператор обязан направить средства фонда капитального ремонта на цели сноса или реконструкции этого многоквартирного дома. В случае изъятия для государственных или муниципальных нужд земельного участка, региональный оператор обязан выплатить собственникам помещений в этом многоквартирном доме средства фонда капитального ремонта пропорционально размерам уплаченных ими взносов на капитальный ремонт и размерам указанных взносов, уплаченных предшествующими собственниками соответствующих помещений в этом многоквартирном доме. При этом собственники помещений в многоквартирном доме сохраняют право на получение выкупной цены за изымаемое жилое помещение. Собственники новых домов тоже должны платить за капремонт, т. к. в любом здании со временем несущие конструкции, инженерное оборудование частично или полностью разрушаются. Поэтому собственникам новых домов выгоднее формировать фонд на своем специальном счёте в банке, на который будут засчитываться и проценты за пользование средствами.

Основной целью деятельности Фонда является создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан посредством обеспечения организации и своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории субъекта федерации за счет взносов собственников помещений в таких домах, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования.

Функциями регионального оператора в соответствии с Уставом являются:

1. аккумулирование взносов на капитальный ремонт, уплаченных собственниками помещений в многоквартирных домах, в отношении которых фонды капитального ремонта формируются на счете, счетах Фонда;
2. открытие на свое имя специальных счетов и совершение операций по этим счетам в случае, если собственники помещений в многоквартирном доме на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме выбрали регионального оператора в качестве владельца специального счета;
3. осуществление функций технического заказчика услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах Фонда, в том числе заключение договоров о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о капитальном ремонте объектов капитального строительства, об осуществлении строительного контроля, подготовка задания на выполнение указанных видов услуг и (или) работ, предоставление лицам, осуществляющим подготовку проектной документации, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалов и доку­ментов, необходимых для выполнения указанных видов услуг и (или) работ, утверждение проектной документации, осуществление действий, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
4. взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях обеспечения своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в много­квартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах Фонда;
5. финансирование расходов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, собственники помещений в которых формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах Фонда, в пределах средств этих фондов с привлечением при необходимости средств, полученных из иных источников, в том числе из бюджета субъекта федерации и (или) местных бюджетов муниципальных образований;
6. взаимодействие с физическими и юридическими лицами в целях реализации функций Фонда;
7. участие в реализации региональной программы (планов) капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в субъекте федерации;
8. участие в подготовке, согласовании проектов правовых актов, в том числе нормативных правовых актов, по вопросам функциони­рования региональной системы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

В связи с обсуждением проекта федерального закона № 139186-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" [4], с точки зрения гармонизации и развития гражданского законодательства, защиты прав граждан и юридических лиц, участвующих в долевом строительстве, не учитывают особенности урегулирования правоотношений в области создания нового объекта недвижимости (на основании договора на капитальное строительство), который характеризуется некоторыми особенностями, в том числе участием граждан и юридических лиц; не разграничиваются особенности строительства жилых помещений и иных объектов недвижимости, участники жилищных правоотношений поставлены в неравные условия.

Представляется не обоснованным формирование фонда долевого строительства не только за счет отчислений (взносов) и имущества, приобретенного за счет инвестирования указанных денежных средств, т. е. допускающее использование средств фонда не на цели долевого строительство. Не учтена специфика договорных правоотношений по вопросам долевого участия в строительстве, основой которого указан договор долевого строительства (требующий дополнительных договоров страхования, займа, банковской гарантии, ипотеки и т. д.), а регулируются исключительно отношения по поводу компенсаци­онного фонда. В отличие от фонда капитального ремонта (созданного для поддержания уже созданных объектов зарегистрированной недвижимой собственности), компенсационный фонд долевого участия в строительстве обеспечивает создание новых объект недвижимости, в том числе как жилых помещений, так и нежилых.

Включение в проект закона мер административного законодательства, связанных с вынесением предписания, а затем приостановления деятельности застройщика, не согласуются с последствиями, наступающими в административных правоотношениях в связи с тем, что компенсационный фонд в отличие от региональных фондов капитального ремонта, не предусматривает регионального управления (отделений).

Проектом федерального закона № 139186 [4] система контроля фонда не обеспечивают защиту участников долевого строительства по следующим основаниям: не разграничены функции и полномочия компенсационного фонда в Положении о фонде и его Уставных документах; не определена система выплаты за счет средств компенсации участникам долевого строительства (целесообразно методику указать в федеральном законе не передавая полномочия федеральным органам исполнительной власти), не определены основания договоров займа, в том числе беспроцентного и договоров пожертвования; не определено положение и содержание имущества понятия «добровольных имущественных взносов»; неограниченны полномочия фонда по созданию «дочерних» учреждений, в том числе формировать резервный фонд и иные целевые фонды; не урегу­лировано положение об инвестировании временно свободных средств Фонда, осуществляемых на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности, указать размер части доходов, получаемых от инвестирования средств компенсационного фонда, направляемых на финансирование расходов, связанных с осуществлением функций и полномочий Фонда.

Если применяется прием обособления имущества и отдельный учет компенсационного фонда, из этого не следует, что на него не может быть обращено взыскание по обязательствам Фонда, т. к. это единое юридическое лицо. Наложение ареста на денежные средства застройщика, находящиеся на номинальном счете, сомнительно как гарантия совершению по распоряжению Фонда операций, необходимых для перечисления денежных средств в компенсационный фонд по зарегистрированному договору, установление очередности по удовлет­ворению денежных требований при долевом строительстве при несостоятельности (банкротстве), что определяется в соответствии с ГК РФ.

Проект федерального закона № 139186 [4] не предусматривает денежных средств или не указывает других активов (собственности или имущества), которыми будет обеспечена возможность выплаты гражданам компенсаций в период, когда компенсационный фонд долевого строительства еще не будет сформирован в полном объеме. Обязательность отчислений застройщиков возлагает издержки фонда на всех застройщиков, и не предоставляет участникам долевого строительства альтернативных способов защиты от недобросовестных участников строительного рынка, в том числе обращение в суд.

Проект федерального закона № 139186 [4] не оптимизировал порядок наделения Правительства Российской Федерации полномочиями по определению правил использования отчислений застройщиков, не установлен предельный размер обязательных отчислений застройщика в компенсационный фонд. Чрезмерно переданы в сферу регулирования органов исполнительной власти отдельные правила по отношению фонда, предоставив Правительству необоснованно широкие полномочия. Для установления «прозрачных отношений» и контроля деятельности Фонда, в соответствии с проектом федерального закона № 139186 [4] необходимо дополнить проектом федерального закона об общественном контроле за деятельностью фонда, внеся соответствующие дополнения в Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" [6], а именно для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, необходимо сформировать общественные наблюдательные комиссии и общественные инспекции.

Для установления «прозрачных» механизмов использования средств Фонда, статью 14 п.1 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" [6] изложить в следующей редакции «Общественные наблюдательные комиссии и общественные инспекции осуществляют общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и фондах».

«Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью фондов, осуществляющих в соот­ветствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Субъекты общественного контроля вправе обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в части деятельности Фонда» [6].

В соответствии с разработкой проекта федерального закона № 139186 предполагается, что размер взносов будет составлять один процент от планируемой стоимости строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, указанной в проектной декларации застройщика. Взносы будут уплачиваться единовременно до государственной регистрации договора участия в долевом строительстве с первым участником долевого строительства.

Предусматривается, что средства компенсационного фонда будут использоваться на выплату возмещения участникам долевого строительства, предоставление займов застройщику, который станет приобретателем имущества обанкротившегося застройщика, либо для помощи в целях завершения строительства объектов и исполнения обязательств по передаче жилых помещений в указанных объектах участникам долевого строительства [4].

С 1 января 2017 года на застройщиков предлагается возложить обязанность по осуществлению обязательных отчислений в компенсационный фонд. Компенсационный фонд долевого строительства будет сформирован на базе некоммерческой организации «Фонд единого института развития в жилищной сфере», являющаяся организацией единого института развития в жилищной сфере. Денежные средства компенсационного фонда должны учитываться на специальном счете. Застройщики обязаны будут осуществлять обязательные отчисления в Фонд. Строительная организация уплачивает взносы в компенсационный фонд единовременно до государственной регистрации договора участия в долевом строительстве с первым участником долевого строительства. Средства компенсационного фонда могут направляться на выплату возмещения гражданам - участникам долевого строительства, если в отношении застройщика арбитражным судом введены процедуры банкротства; на предоставление займов новому застройщику, который будет являться приобретателем по законодательству о несостоятельности (банкротстве); на оказание финансовой помощи, в том числе на безвозмездной и безвозвратной основе, в целях завершения строительства объектов и исполнения обязательств по передаче жилых помещений в указанных объектах участникам долевого строительства.

Таким образом, анализ нормативных правовых актов, регулирующих обязательные отчисления в фонды капитального ремонта в многоквартирном жилом доме и участников долевого строительства, по мнению автора, требуют подготовки модельного проекта Устава Фонда, устанавливающего единую структуру, порядок контроля за деятельностью фондов, а также условия ликвидации и ответственность учредителей фонда перед плательщиками обязательных сборов и платежей.

Список литературы:

1. «Гражданский Кодекс Российской Федерации» от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_179975/3d0cac60971a511280 (Дата обращения 24.05.2017).
2. «Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 188-ФЗ (с изм. и доп., вступ. 01.01.2017) // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51057 (Дата обращения 24.05.2017).
3. Письмо Минрегиона РФ от 06.03.2009 № 6177-АД/14 «Об особенностях установления размера платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/ (Дата обращения 24.05.2017).
4. Проект феде­рального закона № 139186-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/ (Дата обращения 24.05.2017).
5. Федеральный закон "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" от 25.12.2012 N 271-ФЗ // [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139776 (Дата обращения 24.05.2017).
6. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"// [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 165809 (Дата обращения 24.05.2017).