ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ (ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

REGULATORY IMPACT ASSESSMENT  (LEGAL ASPECT)

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, senior researcher of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются проблемы, возникающие при оценке регулирующего воздействия нормативно-правовых актов и проектов правовых актов, а также процессе проведения процедуры оценки. Автор анализирует способы и порядок оценки регулирующего воздействия на федеральном, региональном и местном уровне, правовые последствия нарушения требований оценки регулирующего воздействия, предлагает установить правовые критерии, обеспечивающие правоприменение в области регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов и приравненных к ним.

ABSTRACT

The article discusses the problems that arise when the regulatory impact assessment of legal acts and draft legal acts, as well as the process of evaluation procedure. The author analyzes the methods and procedure of regulatory impact assessment at Federal, regional and local level, the legal consequences of breaches of the regulatory impact assessment proposes to establish a legal criteria that ensure enforcement in the field of regulatory impact and examination of normative legal acts and equivalent.

Ключевые слова: нормативный акт, правовой акт, оценка, регулирующее воздействие, экспертиза.

Keywords: legal act, legal act, assessment the regulatory, impact assessment.

Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [2] в Российской Федерации введен новый элемент подготовки законодательных актов – оценка регулирующего воздействия (далее – ОРВ). ОРВ – процедура, в ходе которой анализируются проекты нормативно-правовых актов с целью выявить в них положения, приводящие к избыточным административным и другим ограничениям в деятельности предпринимателей, инвестиционных проектов, а также к необоснованным расходам, как для бизнеса, так и для бюджетной системы, установить, решаются ли существующие проблемы с введением нового регулирования.

ОРВ устанавливает обстоятельства: были ли при подготовке проекта нормативного правового акта тщательно изучены все возможные последствия и риски введения регулирования, рассчитаны ли положительные эффекты от регулирования и соотнесены ли они с затратами для бюджета, субъектов предпринимательской и иной деятельности и потребителей, а главное в том, что существует ли причинно-следственная связь между введением регулирования и решением проблемы, для устранения которой такое регулирование предполагается.

Правительство РФ на уровне федерального центра определило Министерство экономического развития РФ, как уполномоченный орган по проведению ОРВ. Министерство и субъекты федерации подписали соглашения на предмет организации ОРВ в субъектах РФ, в которых внедрение ОРВ планировалось на 2014 год, а в муниципалитетах – 2015 год.

Проекты нормативных актов, вносимые федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации, а также проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти подлежат направлению на ОРВ, если они регулируют отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора); установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг; установления, применения и исполнения обязательных требований к выполнению работ и оказанию услуг; в области оценки соответствия; в области безопасности процессов производства. Таким образом, предмет ОРВ и предмет экспертизы на коррупциогенность, основывались на положении, что объектом исследования и в первом и втором случае являются нормативно-правовые акты либо их проекты.

Вместе с тем, ОРВ в первую очередь, предполагают получение обратной связи от представителей бизнеса, а также экспертов из разных областей экономики, права и науки на стадии разработки нормативных актов для более точного определения возможных рисков и негативных эффектов от нового регулирования. Проект нормативного акта размещается на сайте Минэкономразвития России, где заинтересованные лица могут обозначить свою позицию в отношении данного проекта и внести предложения по его доработке. Он направляется в ассоциации бизнеса, где обеспечивается сбор позиций и комментариев по проекту от максимального числа представителей бизнеса, заключение готовится с учетом мнения предпринимательского сообщества.

Встраивание процедуры оценки регулирующего воздействия в систему принятия решений на уровне субъекта Российской Федерации обеспечивается подготовкой формального документа (заключения об оценке регулирующего воздействия) на стадии разработки проекта нормативного правового акта, включаемого в комплект сопроводительных документов проекта.

На первом этапе внедрения ОРВ разрабатываются необходимые документы, в том числе формы представления данных для проведения оценки регулирующего воздействия, примерная форма отчета об оценке регулирующего воздействия, рекомендации по оценке подготовленного органом-разработчиком заключения об оценке регулирующего воздействия, методические рекомендации по проведению оценки регулирующего воздействия, применению отдельных расчетных моделей для целей проведения оценки регулирующего воздействия.

Разработанные документы на первом этапе могут и не содержать однозначного определения «технологии» проведения оценки регулирующего воздействия, обеспечивая возможность совершенствования и доработки по мере накопления, практического опыта проведения ОРВ и подготовки соответствующих заключений.

В зависимости от выбранной модели (схемы) оценки регулирующего воздействия на орган исполнительной власти, ответственный за подготовку заключений об ОРВ, или орган исполнительной власти, ответственный за контроль качества заключения об ОРВ, возлагается ответственность за организационное обеспечение оценки регулирующего воздействия (в каждом субъекте федерации определяется уполномоченный орган исполнительной власти). Например, в Новгородской области уполномоченным органом определен комитет государственной гражданской службы [1].

Орган исполнительной власти, ответственный за подготовку заключений об ОРВ в субъекте федерации:

1. Устанавливает порядок и процедуры проведения ОРВ в субъекте Российской Федерации;
2. Осуществляет контроль качества процедур и результатов ОРВ органами власти субъекта Российской Федерации;
3. Осуществляет контроль качества процедур и результатов ОРВ органами местного самоуправления субъекта Российской Федерации;
4. Обеспечивает проведение публичных консультаций;
5. Осуществляет подготовку доклада о результатах ОРВ в субъекте Российской Федерации.

Таким образом, субъект федерации регулирует отношения ОРВ как на региональном уровне, так и на уровне местного самоуправления, за исключением:

1. проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы;
2. проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

Процедура ОРВ сходна с проведением экспертизы на коррупциогенность, однако последняя осуществляется с меньшей степенью публичности.

ОРВ проектов муниципальных правовых актов проводится осуществляющими их подготовку органами местного самоуправления муниципальных образований в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.

Следует подчеркнуть, что порядок проведения ОРВ устанавливается муниципальными нормативными правовыми актами с учетом требований регионального законодательства и должен предусматривать следующие этапы ее проведения:

1. размещение уведомления о подготовке проекта муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в средствах массовой информации и (или) на сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
2. подготовка проекта муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, составление сводного отчета о проведении ОРВ проекта муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (сводный отчет), в который включаются в том числе результаты размещения уведомления, и их публичное обсуждение;
3. подготовка уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования заключения об ОРВ проекта муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В заключении об ОРВ должны содержаться выводы о наличии (отсутствии) в проекте муниципального нормативного правового акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местного бюджета.

Размещение уведомления, подготовка проекта муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, составление сводного отчета и их публичное обсуждение проводятся органами местного самоуправления муниципальных образований, осуществляющими их подготовку. Наконец, принятие муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, без заключения об оценке регулирующего воздействия не допускается.

Экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится уполномоченным органом местного самоуправления в соответствии с утверждаемым им планом в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, и в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами. В случае если по результатам проведения экспертизы муниципального нормативного правового акта в нем выявлены положения, необоснованно затрудняющие осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, уполномоченный орган местного самоуправления направляет разработчику проекта муниципального нормативного правового акта заключение, подлежащее обязательному рассмотрению. Аналогичный порядок рассмотрения заключения о наличии коррупциогенных фактов в нормативно-правовом акте органов местного самоуправления, либо в проекте нормативно-правового акта. Вместе с тем заключение представляется юридическим либо физическим лицом, аккредитованным на проведение соответствующей экспертизы, и может быть проигнорировано разработчиком проекта или нормативного акта.

Заключение уполномоченного органа местного самоуправления должно содержать указание на положения муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, необоснованно затрудняющие осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также предложения о способах их устранения.

Местное самоуправление является один из важнейших институтов гражданского общества, поскольку предоставляет возможность гражданам непосредственно участвовать в жизни своего территориального коллектива, контролировать деятельность выборных органов и в наибольшей степени влиять на по­литические процессы локального уровня. Проблема формирования и развития института местного самоуправления является одной из наиболее сложных, поскольку реализация конституционно провозглашенных положений на практике столкнулась с множеством спорных, в том числе коррупционных вопросов, на которые нет ясного ответа до настоящего времени. Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением поддержания связи государства с населением. Особенностью местного самоуправления является многообразие форм его организации, что допускает возможность учета местной специфики и создание условий для максимально эффективной деятельности. Местное самоуправление является независимым в пределах полномочий, которыми оно наделено для разрешения вопросов местного значения и управления муниципальной собственностью. Вместе с тем именно определение системы организации местного самоуправления является одним из инструментов противодействия коррупции [4]. ОРВ представляет собой упорядоченный процесс, способствующий развитию местного самоуправления.

Важным уровнем муниципального правового регулирования является местное нормотворчество. Основными нормативными правовыми актами, подвергаемыми анализу на наличие коррупциогенных факторов и ОРВ являются нормативно-правовые акты, принятые представительными органами местного самоуправления, которые способствуют либо противодействуют коррупционным рискам либо устанавливают законные барьеры таким проявлениям. Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты (обычно называемые решениями), устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования (определяющие социально-экономическое развитие муниципального образования). Следует отметить, что наименование нормативно-правовых актов местного самоуправления различны, поскольку в России отсутствует единая система органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления и местные должностные лица принимают правовые акты (нормативные) по соответствующим вопросам своей компетенции. Возможность издавать нормы является одним из непосредственных выражений местного самоуправления или местной автономии. Местные образования имеют полномочия по вопросам местного значения, основным проявлением этого является их право принимать нормативные акты. В законодательстве в целом, так и региональном законодательстве, устанавливают достаточно детализированные процедуры принятия местных решений, которые имеют общий и обязательный характер, в том числе процедура ОРВ, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]. В связи с чем, экспертиза проектов нормативно-правовых актов на коррупциогенность представляется обязательной, также как и процедура ОРВ по отдельным направлениям правового регулирования.

Структура органов местного самоуправления предопределяет систему актов этих органов, взаимоотношения их с органами государственной власти, потенциал нормотворчества. Определенную проблему представляет вопрос о том, каким образом население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Содержательная часть вопроса об определении структуры органов местного самоуправления заключается в том, какую именно из возможных структур целесообразно выбрать для конкретного муниципального образования. Важной задачей, решение которой в значительной мере определяет организацию нормотворческой деятельности представительного органа местного самоуправления, является разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, четкое определение компетенции должностных лиц местного самоуправления и ОРВ.

Решение – наиболее распространенный нормативный акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления. Оно обладает всеми признаками нормативности. Вопросы, регулируемые решениями, хотя и являются типичными, но вместе с тем отражают особенности их нормативного регулирования в отдельных муниципальных образованиях. Решения и другие нормативные акты органов местного самоуправления находятся в тесной связи друг с другом. Связь решения с другими нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления очевидна. Они являются вторичными по отношению к Уставу муниципального образования и первичными по отношению к Регламенту представительного органа местного самоуправления, отдельным его Положениям. Наименования и содержание актов органов местного самоуправления определяются с учетом их места в системе нормативных актов, а также их юридической силы. Недостатки юридической техники могут послужить предпосылкой трансформации коррупциогенных факторов из одного нормативного правового акта к другим путем применения отсылочных норм. Следует рассмотреть связанные нормативные правовые акты местного самоуправления для ОРВ (пакетный принцип), что не получило распространения при проверке нормативного правового акта на коррупциогенность.

В процессе правотворческой деятельности органов местного самоуправления создаются разнооб­разные нормативные акты. Особое внимание в процессе противодействия коррупции следует уделить вопросам систематизации и кодификации нормативных актов местного самоуправления, а при ОРВ – влиянию данных правовых актов на предпринимательскую и инвестиционную деятельность.

Среди актов нормотворчества следует выделить акты, которые подтверждают установление, изме­нение либо отмену норм, содержащихся в иных актах. Подобные акты отличаются от актов индивидуального характера, ибо с их помощью уста­навливаются новые, изменяются либо отменяются ранее действующие правовые нормы, они адресованы неопределенному кругу лиц, не исчер­пываются однократным исполнением. При оценке регулирующего воздействия нормативные правовые акты, адресованные неопределенному кругу лиц, не в полном объеме подвержены экспертизе.

В значительной степени коррупциогенность нормативного правового акта органов местного самоуправления зависит от разработчика, осуществляющего подготовку проекта, в том числе при процедуре ОРВ. В частности авторами могут быть: местная администрация; постоянные комиссии и аппарат представительного органа муниципального образования; субъекты права правотворческой инициативы. Основаниями для разработки муниципальных правовых актов являются: прямое указание о необходимости принятия муниципального правового акта в федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования или ином нормативном правовом акте; решения представительного органа муниципального образования, поручения главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования, главы местной администрации); обращения органов государственной власти (государственных органов), органов и должностных лиц местного самоуправления (в том числе других муниципальных образований), депутатов представительных органов, обращения жителей муниципального образования и иных лиц, а также организаций; обстоятельства, вытекающие из договорных и иных обязательств муниципального образования и органов местного самоуправления; необходимость решения текущих задач в рамках компетенции органов местного самоуправления.

Процедура предварительного рассмотрения проекта муниципального правового акта должна предусматривать юридическую экспертизу проекта в юридической службе местной администрации или аппарата представительного органа муниципального образования, а также экспертиз на коррупциогенность и ОРВ.

Таким образом, нормотворческий процесс, осуществляемый в представительном органе местного самоуправления в целом зависит от ряда обстоятельств, а именно от структуры и функций органов, осуществляющих нормотворческий процесс, аппарата, влияния граждан и общественных организаций на нормотворческий процесс. Введение процедуры ОРВ в значительной степени будет способствовать публичности принятия решений.

Процесс изменения, дополнения и уточнения общих принципов организации местного самоуправления, дальнейшее развитие финансовой состоятельной власти на местах требует совершенствования законодательства о местном самоуправлении, в том числе норм Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ [3]. Например, право передачи отдельных полномочий по решению вопросов местного значения иным органам местного самоуправления на основании заключаемых соглашений автоматически должно быть подкреплено возможностью контроля за осуществлением полномочий, процедур ОРВ. Однако на практике соответствующие положения редко встречаются в текстах договоров и соглашений. Анализ заключенных соглашений показывает, что органы местного самоуправления недостаточно точно понимают правовую природу этих актов и их особенности. Данные договоры и соглашения носят публично-правовой характер, поэтому все особенности их реализации должны устанавливаться дополнительно в муниципальных правовых актах, предварительно проходящих процедуру ОРВ. Органам местного самоуправления следует принимать отдельные муниципальные правовые акты, в которых детально будут урегулированы различные процедурные вопросы, связанные с ОРВ договоров и соглашений.

Таким образом, ОРВ на уровне местного самоуправления, возможно, рассматривать в контексте самой системы местного самоуправления, принятой в том или ином субъекте федерации, в процедурах и регламентах, регулирующих процесс нормотворчества в органах местного самоуправления, а также при заключении публичных и частных договоров органами местного самоуправления.

Отдельные эксперты отмечают, что в настоящее время существует реальная угроза сокращения сферы применения ОРВ. Предложения об ограничении или даже отмене данной процедуры связаны с недостаточной определенностью ОРВ, а также установления последствий учета экспертизы ОРВ для разработчиков проектов нормативно-правовых актов и действующих нормативных правовых актов. Однако, расширение области применения ОРВ, в том числе распространение этой процедуры на отраслевые законопроекты, связанные с урегулированием отдельных сфер жизнеобеспечения, что позволит повысить качество законодательного регулирования и существенно сократит риск ошибок юридической техники. Между тем главной целью ОРВ является прогнозирование социальных и экономических последствий, которые могут привести при принятии того или иного закона.

Еще одним ограничительным барьером для ОРВ является то, что эту процедуру до сих пор не проходят законопроекты, вносимые в Государственную Думу РФ депутатами. Кроме того, под ОРВ законопроекты попадают только на стадии первого чтения, а поскольку на этапе второго чтения проекты законов нередко подвергаются существенной корректировке, то в итоговом варианте текста оказываются положения, которые потенциально были бы «исключены» в ОРВ. Все это позволит повысить качество законодательного регулирования, обеспечить открытость правотворческого процесса и существенно сократить риск законодательных ошибок.

Следует также совершенствовать саму процедуру оценки регулирующего воздействия. Например, для того чтобы ОРВ не была формой «самоконтроля» органов власти, в проведении этой процедуры должны участвовать внешние эксперты, представители профессионального сообщества, ученые, граждане и общественные объединения.

Субъекты федерации в соответствии со статьями 7 и 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] только регулируют ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов по следующим основаниям в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов, проекты муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления.

В случае проведения ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов иными муниципальными образованиями оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с положениями закона субъекта федерации.

В целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, в отношении муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, органами местного самоуправления проводится экспертиза.

В дальнейшем, поддерживая нормотворческий процесс, ОРВ систематизирует разработанные альтернативы, оценивает результаты, вероятность наступления определённых последствий, степень и жёсткость необходимого законодательного регулирования и т. д. Таким образом, ОРВ вырабатывает ряд замечаний, предложений и рекомендаций, которые учитываются при выборе наилучшего решения.

Предварительная ОРВ может быть использована с целью установления необходимости законодательного оформления инициативы; разработки альтернативных способов регулирования, оценки и сравнения их вероятных последствий (эффекты, нагрузки, общественные последствия); оценки целесообразности регулирующей альтернативы; обоснования выбора оптимальной альтернативы решения. Таким образом, выработанные ОРВ рекомендации становятся отправной точкой для перехода к нормотворчеству.

В целом, основной задачей оценки является определение желательных результатов, соответствующих целям регулирования, и конечных эффектов законодательного акта. Таким образом, ОРВ может быть применена для анализа законопроекта по нескольким критериям (например, достижимость результатов, вызываемые расходы); проверки действия законопроекта или его составной части в реальных условиях; снижения вероятности возникновения нежелательных эффектов; оптимизации принимаемого законопроекта.

Результатом процедуры является формирование обосновывающих материалов, прилагаемых к введению регулирования и представляемых на рассмотрение должностного лица или органа, несущего ответственность за принятие эффективных решений в области формирования государственной политики. Отличие оценки регулирующего воздействия от обычной деятельности государственных органов по обоснованию предлагаемых ими инициатив состоит в том, что указанный процесс является формализованным, проводится по определенным стандартам и предполагает участие в нем третьей стороны, дающей заключение о качестве приводимых обоснований.

Список литературы:

1. Закон Новгородской области от 28.03.2016 года № 947-ОЗ «Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных правовых актов» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 18.12.2016).
2. Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 18.12.2016).
3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 18.12.2016).
4. Федеральный закон РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 № 329) «О противодействии коррупции» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http: www.consultant.ru (Дата обращения 18.12.2016).