ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНВЕСТИЦИОННЫЕ ПРОЕКТЫ КАК ПРЕДМЕТ ПРОЕКТНОГО МЕНЕДЖМЕНТА

STATE INVESTMENT PROJECTS AS SUBJECT OF PROJECT MANAGEMENT

Natalya Klochkova

senior expert of JSC “Kazakhstan public-private partnership centre”,

Kazakhstan, Astana

АННОТАЦИЯ

В статье дается оценка соответствия казахстанских государственных инвестиционных проектов признакам проектов, выделяемым в теории проектного менеджмента. Данная оценка проводится с целью определения возможности / невозможности внедрения проектного управления в практику планирования и реализации государственных инвестиционных проектов в Республике Казахстан и, в случае возможности такового, для последующей выработки обоснованных рекомендаций о путях и способах его внедрения. Для достижения поставленной цели проанализированы определения термина «проект», сформулированные ведущими методологиями проектного управления, и выявлены основные признаки, которым должен соответствовать проект с точки зрения доктрины управления проектами. Затем проведен анализ законодательных дефиниций казахстанских государственных инвестиционных проектов, а также нормативно–правовых актов, регламентирующих порядок их планирования и реализации, на предмет соответствия государственных инвестиционных проектов признакам проектов. По итогам проведенного анализа сформулированы выводы и предложения об изменении действующей трактовки государственных инвестиционных проектов.

ABSTRACT

In the article assessment of conformity of the Kazakhstan state investment projects is given to the signs of projects allocated in the theory of project management. This assessment is carried out for the purpose of determination of opportunity / impossibility of implementation of project management in practice of planning and implementation of the state investment projects in the Republic of Kazakhstan and also for the subsequent development of reasonable recommendations of ways and methods of implementation of project management. For this purpose definitions of the term "project" formulated by the leading methodologies of project management are analyzed and the main signs to which the project should correspond from the point of view of the doctrine of project management are revealed. Then the analysis of legislative definitions of the Kazakhstan state investment projects is carried out regarding compliance of the state investment projects to signs of projects. Following the results of the carried-out analysis conclusions and offers on change of the interpretation of the state investment projects are formulated.

Ключевые слова: проектный менеджмент; государственные инвестиционные проекты; основные признаки проектов.

Keywords: project management; state investment projects; main signs of projects.

В Концепции новой бюджетной политики Республики Казахстан, утвержденной Указом Президента от 26 июня 2013 года № 590, в рамках первого этапа её реализации (с 2014 по 2017 годы) предусмотрено выполнение мер, обеспечивающих совершенствование системы государственного планирования [12].

Опыт ряда развитых государств и авторитетных международных организаций показывает, что одной из наиболее популярных и эффективных технологий совершенствования управленческой деятельности являются методологии проектного менеджмента или проектного управления.

В зарубежной практике инструменты и способы проектного управления в государственном секторе активно используют правительства таких стран как США, Великобритания, Германия, Австрия, Япония, Франция, Австралия, Бразилия, Мексика и другие.

В США для использования при осуществлении государственных проектов, в дополнение к Руководству к своду знаний по управлению проектами PMI^® PMBОK^® Guidе, разработано специальное расширение для проектов в государственном секторе – Government Extension to the PMBOK® Guide Third Edition.

В настоящее время практически каждый чиновник правительства США использует в своём персональном компьютере программные средства управления проектами в составе набора стандартных пакетов программ. В министерстве обороны США к управлению проектами допускается только персонал, прошедший специальную подготовку и получивший сертификаты профессионалов по управлению проектами (РМР). Средства управления проектами активно применяются не только для управления федеральными проектами и программами, но и для осуществления управленческих функций внутри правительственного аппарата [3].

В Великобритании государственные проекты осуществляются на основе методологии по управлению проектами PRINCE2 (PRoject IN Controlled Enviroment – Проект в контролируемой среде). Изначально данная методология использовалась для осуществления правительственных проектов в области информационных систем. Однако впоследствии данный стандарт также стал применяться и при осуществлении иных государственных проектов [11].

К числу практикующих методы P2M (Project and Program Management), относятся такие государственные ведомства Японии как: Министерство экономики, торговли и промышленности Японии, Министерство иностранных дел, Японское агентство по международному сотрудничеству и другие [1, с. 9].

Серьезная работа по внедрению проектного подхода в государственном секторе проводится и в Российской Федерации. В частности, успешный опыт использования проектного управления приобретен в ходе организации зимних Олимпийских игр в Сочи, в целях распространения лучших проектных практик проводится конкурс профессионального управления проектной деятельностью в государственном секторе «Проектный олимп». Отдельно следует отметить проделанную в Российской Федерации работу в части формирования необходимой нормативной и нормативно–правовой базы, регламентирующей вопросы проектного управления в государственном секторе, в составе которой Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти, а также Постановление Правительства РФ от 15 октября 2016 года № 1050 [7] и Распоряжение Правительства РФ от 15 октября 2016 года № 2165-р [9], устанавливающие порядок организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации.

Принимая во внимание положительный международный опыт, с целью выработки обоснованных рекомендаций о возможности / невозможности внедрения проектного управления при планировании и реализации казахстанских государственных инвестиционных проектов (далее – ГИП) автором статьи предпринята попытка определить могут ли отечественные ГИП быть предметом приложения методологии проектного менеджмента, то есть, являются ли они проектами в том смысле, в котором проекты понимаются в теории и практике проектного менеджмента. Решение данного вопроса особенно важно, так как ГИП, финансируемые за счет бюджетных средств, обладают такими специфичными характеристиками как: повышенная социальная значимость, жесткая законодательная регламентация, зачастую комплексный межведомственный характер и, как следствие, длительные процедуры согласования, высокая стратегическая ориентированность и прочее.

Для разрешения вопроса о возможности использования инструментария проектного менеджмента в отношении ГИП, прежде всего, следует определиться с тем, что является проектом, с точки зрения проектного управления и каковы основные признаки проекта, а затем проанализировать казахстанские ГИП на предмет их соответствия признакам проектов в понимании проектного менеджмента. Для целей проведения указанного сравнительного анализа рассмотрим определения, сформулированные наиболее известными методологиями в сфере проектного управления, а также проанализируем правовую природу и законодательные дефиниции ГИП.

В связи с тем, что объектом воздействия проектного управления являются именно проекты, с целью обособления последних от текущей операционной деятельности, каждая из существующих методологий проектного менеджмента особое внимание уделяет определению сущности и признаков проекта. В частности, Руководство к Своду знаний по управлению проектами PMBOK® Guide, являющееся одним из наиболее широко распространенных стандартов управления проектами, определяет проект как временное предприятие, направленное на создание уникального продукта, услуги или результата [10, с. 3].

Согласно международному стандарту управления проектами ISO 21500:2012 “Guidance on Project Management”, проект представляет собой уникальный набор процессов, состоящих из скоординированных и контролируемых операций с датами начала и завершения, выполняемых для достижения целей проекта [14].

Российский стандарт ГОСТ Р 54869-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом» трактует проект как комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленный на создание уникального продукта или услуги в условиях временных и ресурсных ограничений [4].

В соответствии с положениями британского стандарта в сфере управления проектами PRINCE2 проект определяется как совокупность взаимосвязанных действий, выполняемых временной организацией, которая создается с целью предоставления одного или более обусловленных продуктов или услуг в соответствии с согласованными условиями [15, с. 1].

Японская методология Р2М представляет проект как обязательство создать сбалансированную ценность, основанную на миссии проекта, которое должно быть завершено в определенный период в рамках согласованных времени, ресурсов и условий эксплуатации [13, с. 39].

Анализ приведенных дефиниций позволяет выделить следующие основные признаки проекта:

• временный характер (наличие начала и конца, ограниченность по срокам);
• наличие ограничений (финансовые, кадровые и прочие ресурсы, качество, условия эксплуатации и др.);
• уникальность (однократность, новизна);
• наличие конкретной цели / нацеленность на создание продукта, достижение определенных результатов.

Для проведения дальнейшего анализа необходимо определиться с понятием и видами казахстанских ГИП.

Согласно подпункту 57-1) пункта 1 статьи 3 Бюджетного Кодекса Республики Казахстан государственный инвестиционный проект (ГИП) представляет собой комплекс мероприятий, направленных на достижение стратегических целей государства путем осуществления бюджетных инвестиций и реализации проектов государственно-частного партнерства, в том числе концессионных проектов [2]. Иными словами, государственные инвестиционные проекты включают в себя две разновидности: бюджетные инвестиции и проекты государственно – частного партнерства. В свою очередь, как следует из определения, закрепленного в подпункте 16 пункта 1 статьи 3 БК РК, бюджетные инвестиции дифференцируются на бюджетные инвестиционные проекты [2] (далее – БИП) и бюджетные инвестиции посредством формирования и (или) увеличения уставного капитала юридического лица (далее – Инвестиции) [2]. Одновременно проекты государственно – частного партнерства (далее – ГЧП), в соответствии со статьей 7 Закона Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 379-V «О государственно – частном партнерстве», включают в себя две основные разновидности: институциональное и контрактное ГЧП [5]. При этом среди проектов контрактного ГЧП бюджетным законодательством обособленно регламентируются концессионные проекты и прочие проекты ГЧП. Схематично разновидности казахстанских ГИП, а также их законодательные дефиниции представлены на рисунке 1.

Рисунок 1. Понятие и виды казахстанских ГИП

Как видно из определения ГИП, приведенного на рисунке 1, все государственные инвестиционные проекты, направлены на достижение стратегических целей государства, следовательно, всем его разновидностям присущ признак «наличие конкретной цели / нацеленность на создание продукта, достижение определенных результатов». В то же время указание на иные признаки проектов, выделяемые в теории проектного администрирования, в рассматриваемом определении не содержатся.

Признак временного характера проектов прямо обозначен в определениях БИП и проектов ГЧП, так как в Бюджетном кодексе Республики Казахстан указано, что данные проекты реализуются в течение ограниченного периода времени и имеют завершенный характер.

В законодательном определении Приказу Министра национальной экономики РК № 129 от 05.12.2014 года 

Признак наличие ограничений (финансовые, кадровые и прочие ресурсы, качество, условия эксплуатации и др.).

В соответствии с нормами Бюджетного Кодекса Республики Казахстан все виды ГИП должны реализовываться в полном соответствии с документацией, утвержденной на этапе планирования. В частности, БИП подлежат реализации в соответствии с технико-экономическим обоснованием (ст. 157 БК РК ), Инвестиции – в соответствии с финансово – экономическим обоснованием (ст. 159 БК РК ), проекты ГЧП – в зависимости от вида ГЧП, в соответствии с договором ГЧП или концессионным договором (ст. 158, 158-1 БК РК ). Во всех перечисленных проектных документах установлены обязательные к соблюдению требования по стоимости и срокам реализации ГИП, а также его содержанию.

Более того, в отличие от проектов, реализуемых в частном секторе, при планировании и реализации бюджетных инвестиций могут иметь место дополнительные ограничения по ресурсам проектов, обусловленные требованиями законодательства о государственных закупках (приобретение ресурсов по наименьшей цене, наличие казахстанского содержания и другие ограничения). Таким образом, приведенные доводы позволяют сделать вывод о том, что все виды казахстанских ГИП реализуются в условиях, заданных и утвержденных на стадии планирования ограничений и, следовательно, им присущ признак «наличие ограничений».

Признак уникальность (однократность, новизна, неповторимость).

Государственные инвестиционные проекты соответствуют признаку уникальности, так как все они имеют индивидуальные особенности в силу своей дифференцированности по администраторам бюджетных программ, бюджетным программам, месту и условиям реализации, величинам бюджетного финансирования и т. д.

ГИП, при реализации которых используются типовая проектная документация, также удовлетворяют признаку уникальности, на что прямо указывают нормы бюджетного и концессионного законодательства. Например, согласно пункту 2 статьи 15-2 Закона Республики Казахстан от 07.06.2006 г. № 167 «О концессиях» [6], по концессионным проектам, реализующимся на основании типовых проектов, типовых проектных решений и проектов повторного применения, разработка или корректировка конкурсной документации осуществляется с привязкой имеющейся проектно-сметной документации к конкретной площадке объекта концессии с учетом маркетинговых, финансово-экономических параметров концессионного проекта. Аналогичным образом, в соответствии с пунктом 4 статьи 157 БК РК, урегулирован порядок привязки типовых проектов при реализации БИП [2].

Таким образом, можно констатировать следующее:

Законодательно закрепленные дефиниции терминов ГИП и его разновидностей не содержат указания на все ключевые признаки проектов, выделяемые в теории проектного администрирования. В определении ГИП отмечен только признак конкретной направленности на достижение стратегических целей государства. Признак временного характера проектной деятельности непосредственно обозначен только в юридических определениях БИП и проектов ГЧП (включая концессию). Признаки уникальности ГИП и их реализации в рамках согласованных ограничений прямо не закреплены ни в одном из определений отечественных ГИП.

В тоже время, несмотря на то, что буквальное определение государственных инвестиционных проектов, сформулированное действующим законодательством Республики Казахстан, не содержит прямого указания на все формальные признаки проекта, фактически данные признаки им присущи, что позволяет рассматривать государственные инвестиционные проекты в качестве потенциально возможного объекта проектного управления.

Однако для формирования системного проектного подхода и обеспечения последовательного внедрения проектного управления в практику планирования и реализации ГИП, дефиниции последних целесообразно привести в соответствие с трактовками проектного менеджмента. В этой связи предлагаем следующую формулировку термина «государственные инвестиционные проекты» – это

Список литературы:

1. Бушуев С., Ожерельев Н. Система знаний по управлению инновационными проектами и программами Р2М. Концептуальные принципы России / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.slideshare.net/nozherelyev/p2-20173435/ (Дата обращения: 08.11.2016).
2. Бюджетный кодекс РК / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K080000095_#z2091/ (Дата обращения: 07.11.2016).
3. Воропаев В. Управление проектами – неиспользованный ресурс в экономике России / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://old.e-xecutive.ru/publications/aspects/project/article_1612/ (Дата обращения: 07.11.2016).
4. ГОСТ Р 54869-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://docs.cntd.ru/document/gost-r-54869-2011/ (Дата обращения: 08.11.2016).
5. Закон РК «О государственно – частном партнерстве» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000379/ (Дата обращения: 07.11.2016).
6. Закон РК «О концессиях» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z060000167_/ (Дата обращения: 07.11.2016).
7. Постановление Правительства РФ «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://pravo.gov.ru/laws/acts/78/49485348.html/ (Дата обращения: 07.11.2016).
8. Приказ Министра национальной экономики РК «Об утверждении Правил разработки или корректировки, проведения необходимых экспертиз инвестиционного предложения государственного инвестиционного проекта, а также планирования, рассмотрения, отбора, мониторинга и оценки реализации бюджетных инвестиций» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1400009938#z116/ (Дата обращения: 07.11.2016).
9. Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении плана первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_206010/ (Дата обращения: 07.11.2016).
10. Руководство к Своду знаний по управлению проектами (Руководство PMBOK®). – Пятое издание. / – Project Management Institute, Inc. 2013. – 586 с.
11. Сооляттэ А. Обзор международных и национальных стандартов по управлению проектами / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.bpm-cg.ru/materials/content/00006_soolyatte_standards_pm_10_2012.pdf/ (Дата обращения: 08.11.2016).
12. Указ Президента РК «Об утверждении Концепции новой бюджетной политики Республики Казахстан» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1300000590/ (Дата обращения: 08.11.2016).
13. Японская ассоциация управления проектами (PMAJ). Руководство по управлению инновационными проектами и программами предприятий: т. 1, версия 1.2 / перевод на русский язык под редакцией профессора Бушуева С.Д. – К.: Науковый свiт, 2009. – 173 с.
14. ISO 21500 – Guidance on project management in 3 minutes / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: https://web.archive.org/web/20140128075020/http://blog.vanharen.net/project-management/iso-21500-guidance-on-project-management-in-3-minutes/ (Дата обращения: 08.11.2016).
15. PRINCE2® Editie 2009 – Pocket Guide / – [Электронный ресурс] — Режим доступа. – URL: http://www.vanharen.net/Samplefiles/9789087535445_prince2-edition-2009-a-pocket-guide.pdf / (Дата обращения: 08.11.2016).