О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, ст. преподаватель Новгородского филиала

Современной гуманитарной академии,

РФ, г. Великий Новгород

E-mail:

ON SOME PECULIARITIES OF THE RESPONSIВILITY OF SUBJECTS OF ADMINISTRATIVE

Lybove Andreeva

сandidate of juridical sciences, senior lecturer of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье раскрываются основные проблемы и перспективы классификации субъектов административных правонарушений, взаимосвязь формы организации субъекта административного правоотношения и мер ответственности. Автор рассматривает понятие вины, и влияние наличия ее на определение мер административной ответственности для отдельного субъекта правоотношения. Автор предлагает внести дополнения и изменения в действующие кодексы и проекты кодексов об административных правонарушениях с позиции юридической техники, исследует особые условия и порядок применения норм об административной ответственности к гражданам и юридическим лицам, а также взаимосвязь оценки административной и уголовной ответственности.

ABSTRACT

The article describes the main problems and prospects of classification of subjects of administrative offenses, the relationship of the subject of administrative legal relations and liability measures. The author examines the concept of guilt and the impact of having her on the definition of measures of administrative liability for the individual subject of legal relations. The author proposes to make additions and changes to the existing codes and draft codes about administrative offenses with position of legal techniques, explores the special conditions and the order of application of norms of administrative responsibility to the citizens and legal entities, and the relationship of the assessment of administrative and criminal liability.

Ключевые слова: административная ответственность; уголовная ответственность; кодекс; юридическая техника; граждане; юридические лица.

Keywords: administrative responsibility; criminal responsibility; сode; legal; citizens; legal persons.

Административно-правовая политика в области административной ответственности и наказания юридических лиц может быть рассмотрена в нескольких аспектах: во-первых, этого охранительная деятельность государства, которая направлена на упорядочение деятельности юридических лиц; во-вторых, это административно-правовое регулирование деятельности государства по обеспечению деятельности юридических лиц. С одной стороны, бизнес является субъектом административно-правового регулирования, вместе с тем, с другой стороны – объектом административного воздействия. Проблема двойственности влияет на эффективность административно-правовых мер в системе правового воздействия на юридических лиц. Несмотря на увеличение количества правовых актов, проблема административной ответственности юридических лиц не получила должного решения ни в теории, ни на практике. Законодательство об административной ответственности юридических лиц в настоящее время не получило регулирования, а в проекте нового Кодекса РФ об административных правоотношениях (далее Проект КоАП) [5] административная ответственность юридических лиц сравнима с ответственностью предпринимателей без образования юридического лица. Осложнены, по-прежнему способы защиты юридических лиц, а также не разграничены процессуальные механизмы применения мер административной ответственности в арбитражных судах и федеральных судах.

В соответствии со ст. 2.8 Проекта КоАП юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств [5]. Вместе с тем, указание на независимость от места нахождения предполагает применение федерального законодательства, однако в статье 3.8. Проекта КоАП установление административной ответственности связано с нормами законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях [5]. Следовательно, возникает коллизия норм права, устанавливающие отличные правоотношения в различных субъектах федерации и федерации в целом, и, учитывая сроки рассмотрения и отсылочные нормы, позволит с легкостью понести административную ответственность, не соответствующую тяжести правонарушения. Например, жалоба, поданная юридическим лицом, расположенным в другом субъекте РФ, которое в своем заявлении в первую очередь указывало на равенство рыночных условий, создания каких-либо преимуществ хозяйствующим субъектам, а также преимуществ со стороны местных органов самоуправления, подана не надлежащим юридическим лицом. Приняв такую жалобу, Управление Роспотребнадзора не критически относится к существу и правомочиям подателя жалобы, а главное – цели заявителя, его жалоба не связана с соблюдением требований Закона РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» № 52-ФЗ от 30.03.99» [9] и угрозой здоровью людей, так как заявитель ссылается не на факты, а на сложившуюся практику и преимущества на рынке услуг.

Среди новелл проекта следует рассмотреть выделение категорий грубых административных правонарушений, значительных административных правонарушений и менее значительных административных правонарушений, для каждой из названных категорий административных правонарушений установлены особенности производства по делам об административных правонарушениях, максимальные административные наказания, которые могут быть установлены за административные правонарушения, отнесенные к каждой категории. Автор полагает, что это излишне перегрузило нормы проекта КоАП, который должен связывать административное правонарушение с отягчающими и смягчающими обстоятельствами, а также общественной опасности, предложенная квалификация не учитывает значимость и роль суда при принятии решения о применении той или иной меры административной ответственности.

Двойственность содержания норм усматривается автором, так как в Проекте КоАП не указано, что установленные им нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, однако к юридическому лицу в отдельных статьях приравнивается предприниматель без образования юридического лица, если, по смыслу данные нормы, относятся и могут быть применены, только к физическому лицу.

Вызывает сомнение и новация о правопреемстве, например, за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо, при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо, при разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому в соответствии с передаточным актом, перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение, при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. Таким образом, административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения преобразований. Автор полагает, что такое право установление привлечет к многочисленным злоупотреблениям и коррупционным преступлениям со стороны субъектов, устанавливающих меры административной ответственности, а наличие нескольких способов защиты – позволит доказать отсутствие вины вновь образованного юридического лица.

В Проекте КоАП имеются многочисленные примечания, в частности в примечании к статье 34.38 указывается, что за административные правонарушения индивидуальные предприниматели несут административную ответственность как юридические лица [5], что может послужить установлению коррупционных отношений.

Рассматривая категорию особо грубых категорий административных правонарушений юридических лиц, обращает внимание, что кроме ранее применяемой нормы административного приостановления деятельности, указывается и новая форма – ликвидации юридического лица. Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, их филиалов, представительств, обособленных подразделений, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности, выполнения определенного вида работ, оказания определенного вида услуг. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до девяноста суток. Автор полагает, что и ранее, приостановление деятельности не являлось эффективной мерой административной ответственности, тем более, что фактически новаций законодатель в содержание этой формы ответственности не внес.

В настоящее время существует несколько оснований исключающих применение способов защиты юридических лиц от применения мер административной ответственности, указанных в статье 227 КоАП РФ [2], которые исключают производство по делам административных правонарушений. Такими обстоятельствами являются: отсутствие события правонарушения, отсутствие состава правонарушения, издание акта, устраняющего применение административного взыскания, истечение сроков наложения административного взыскания либо привлечение по тому же факту к административной ответственности (постановление о наложении административного взыскания, неотмененное постановление о прекращении дела об административном правонарушении либо наличие по факту уголовного дела). Вопросам применения мер административной ответственности и наказания юридических лиц уделял внимание Верховный Суд РФ, в частности постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 июня 2010 г. № 13 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда РФ» внесены изменения и дополнения в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса об административных правонарушениях РФ» (с изменениями, внесенными постановлениями Пленума ВС РФ от 25.05.2005 г. № 12, от 11.11.2008 г. № 23) [4]. В частности Пленум Верховного суда РФ указал, что наказание в виде административного приостановления деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица может быть назначено судьей районного суда лишь в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания, что должно быть мотивировано в постановлении по делу об административном правонарушении (абзац второй части 1 статьи 3.12, пункт 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ [1]). При назначении этого наказания надлежит учитывать характер деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица, характер совершенных ими действий (бездействия), а также другие обстоятельства, влияющие на создание условий для реальной возможности наступления негативных последствий для жизни или здоровья людей, обстоятельства угрозы причинения вреда, должны быть указаны судьей в постановлении по делу об административном правонарушении [4]. Таким образом, Проект КоАП, квалифицируя приостановление деятельности, не позволит суду оценить реальные возможности наступления негативных последствий, и наоборот требует от суда при назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности только по ходатайству лица, привлеченного к административной ответственности, с согласия органа или должностного лица, направившего для рассмотрения протокол об административном правонарушении, и потерпевшего вправе указать в постановлении по делу об административном правонарушении условия досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, а также определить порядок осуществления контроля за выполнением этих условий. Таким образом, норма административного права трансформируется в положения криминологического характера, с указанием «в праве» [5].

В настоящее время в постановлении по делу судья обязан решить вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения его исполнения, которые в зависимости от обстоятельств каждого дела могут заключаться во временном прекращении эксплуатации тех агрегатов, объектов, зданий или сооружений, принадлежащих индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, либо во временном прекращении осуществления индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, его филиалами, представительствами, структурными подразделениями, производственными участками тех видов деятельности (работ), оказания услуг, от которых исходит угроза причинения вреда охраняемым общественным отношениям (абзац второй части 2 статьи 29.10 КоАП РФ [1]). Таким образом, обязывающая норма, заменена нормой дозволения «в праве». Отсутствие события административного правонарушения предполагает отсутствие вообще каких-либо доказательств, подтверждающих факт административного правонарушения. Переход административной ответственности в порядке правопреемства и усмотрения правоприменителя, практически приводит к прекращению (ликвидации) юридического лица, либо приравненного к нему индивидуального предпринимателя, а многочисленные технические нормативные правовые акты способствуют этому. Например, правила и нормы Федерального закона от 23.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [9] являются основанием установления административного правонарушения, а применение норм по аналогии либо утверждение о фактах, не установленных, либо предположительно совершенных лицом, незаконны. Автор полагает, что вопрос о презумпции невиновности, лица подлежащего административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, не исполняется. Нормы СНиП не являются нормативным актом и нормативными требованиями пожарной безопасности. Нормы СНиП являются техническими нормативами, а не юридическими актами, порождающими юридическую ответственность. Включение в предписания государственного пожарного надзора требований по приведению зданий, запроектированных и построенных по ранее действующим нормативным документам в области строительства, к требованиям СНиП не отвечает требованиям нормативных правовых актов и нормативных документов по пожарной безопасности в Российской Федерации и является недопустимой. Проверяющий инспектор Госпожнадзора не имеет права выходить за пределы своих полномочий, указанных в Федеральных законах [7; 8; 9] и осуществлять проверки выполнения обязательных нормативных актов, не отнесенных к компетенции Госпожнадзора (СНиП, ПУЭ и т. п.). Технические нормы, содержащиеся в СНиПах, не затрагивают права, свободы человека.

Отсутствие состава административного правонарушения, т. е. отсутствуют признаки, которые образуют в своей совокупности состав правонарушения, отграничивающее правонарушение от деяния, которое им не является. По своей структуре состав административного правонарушения состоит их четырех составляющих: объекта – соответствующего общественного отношения, на нормальное функционирование которого посягает правонарушение; объективную сторону – конкретные действия, нарушающие установленные правила, субъекта – конкретное юридическое лицо; субъективную сторону – отношение лица к совершенному им деянию, то есть наличие вины в форме умысла или неосторожности. Основанием, устанавливающим наличие административного правонарушения, как полагает автор, не может быть юридическое лицо в порядке правопреемства, и связь правовой оценки действия субъекта административного правонарушения не связана с деятельностью и тем более материальным обеспечением либо договорной производственной деятельности.

Новацией Проекта КоАП [5] является норма об административной ответственности в виде ликвидации юридического лица, назначаемого за грубые административные правонарушения, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Постановлением о назначении административного наказания в виде ликвидации юридического лица на его учредителей (участников) или на орган, уполномоченный на ликвидацию юридического лица его учредительным документом, может быть возложена обязанность по ликвидации юридического лица. В норме указаны новые субъекты административного процесса «учредители юридического лица» или «на лицо, обязанное это сделать в соответствии с учредительными документами». Поставленная цель данного административного наказания в виде ликвидации юридического лица, когда исполненным считается момент внесения в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о прекращении юридического лица, коррупционная и не эффективна.

Исключение из Реестра, по мнению автора, не позволит считать эти меры действенными, так как законодатель рассматривает процесс реформирования, реорганизации юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица, таким образом, опасное производство, исключенное из реестра, регистрируется вновь либо преобразуется, причем квалификация отношений не позволяет препятствовать этому.

Проектом КоАП указывается порядок исполнения административного наказания в виде ликвидации юридического лица, которое исполняется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве [5].В частности, судебный пристав-исполнитель не позднее трех дней со дня поступления к нему постановления о привлечении к административной ответственности и назначении ликвидации юридического лица направляет постановление указанным в нем ликвидатору, либо учредителям этого юридического лица, либо органу, уполномоченному на ликвидацию юридического лица, и обязывает этих лиц, представить в суд, назначивший административное наказание, утвержденный ликвидационный баланс и завершить предусмотренные законодательством Российской Федерации ликвидационные процедуры в установленный в постановлении суда о привлечении к административной ответственности и назначении ликвидации юридического лица срок, о чем незамедлительно проинформировать судебного пристава-исполнителя. Кроме того, судебный пристав-исполнитель не позднее трех дней со дня поступления к нему постановления о привлечении к административной ответственности и назначении ликвидации юридического лица направляет данное постановление в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, для внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации. Одновременно судебным приставом-исполнителем на срок, предусмотренный постановлением о привлечении к административной ответственности и назначении ликвидации юридического лица, устанавливается запрет на осуществление государственной регистрации юридических лиц при создании, учредителем которых является учредитель (участник) ликвидируемого юридического лица. По истечении срока для ликвидации юридического лица, установленного в постановлении о привлечении к административной ответственности и назначении ликвидации юридического лица, судебный пристав-исполнитель запрашивает в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, информацию о внесении в единый государственный реестр юридических лиц о ликвидации юридического лица, привлеченного к административной ответственности.

Такое расширение перечня видов административного наказания и многоступенчатых процедур не позволит повысить точность и эффективность реагирования государства на конкретные противоправные деяния [5].

В России происходит стремительное изменение административного законодательства, определяющего положение физических и юридических лиц, их административную ответственность. Однако этот процесс сопровождается многочисленными противоречиями: нормы одного закона исключают правовое установление другого, законодательные положения часто не ясны и не конкретны, разрабатываются и принимаются многочисленные подзаконные акты – инструкции, положения и т. д. Все это затрудняет процесс административного правового применения. Административная ответственность субъектов является юрисдикцией как Российской Федерации, так и субъектов РФ, которые имеют полномочия на издание нормативных актов об административной ответственности. Субъекты административного права, имеющие административно-процессуальную правосубъектность, обладают правосубъектностью, включающую в себя административно-процессуальную правоспособность и административно-процессуальную дееспособность. Административно-процессуальная правоспособность – способность лица иметь в силу административно-процессуальных норм субъективные права и юридические обязанности. Административно-процессуальная дееспо­собность – способность лица, установленная административно-процессуальными нормами, своими действиями реализовать субъективные права и юридические обязанности в административном процессе. В настоящее время правосубъектность в административном процессе в значительной степени изменилась, а также изменился объем пассивного и активного административно-процессуального права отдельных субъектов. Например, условием применения администра­тивной ответственности выступает определенная процедура – производство по делам об административных правонарушениях, которая регламентирует порядок возбуждения, рассмотрения, пересмотра дел об административных правонару­шениях, определяет правовой статус участников. Производство по делам об административных правонарушениях выступает гарантией соблюдения прав привлекаемых к административной ответственности лиц. Значительная роль в производстве по делам об административных правонарушениях отдана суду. Вместе с тем потребность общества в оперативном реагировании власти на различные правонарушения диктует необходимость и во внесудебной процедуре административного производства. Однако и внесудебное рассмотрение должно проходить по правилам, установленным производством по делам об административных правонарушениях и регламентированным КАС РФ [2].

Процессуальная форма выступает важнейшим условием признания лица виновным и применения к нему мер административного наказания. Эта форма должна быть соблюдена независимо от того, какой орган рассматривает дело, и предусмотрена ли она в специальном законе. Однако это не означает, что суд или иной орган, обладающий административной юрисдикцией, лишены возможности, рассматривать такие дела в надлежащей процессуальной форме. Поскольку указанные деяния являются административными правонарушениями, по смыслу ст. 118 (ч. 2) Конституции РФ [3] в данном случае должно применяться процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений. При этом подлежит доказыванию, как сам факт совершения соответствующего правона­рушения, так и степень вины правонарушителя. При отсутствии вины физического и юридического лица административная ответственность к ним применяться не может. Таким образом, ненадлежащее уведомление физического и юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения административного правонарушения грубо нарушает права и законные интересы такого лица и должно быть основанием для отмены постановления о привлечении лица к административной ответственности.

Автор полагает, что целесообразно реформировать КАС РФ в Администра­тивно-процессуальный Кодекс РФ, который позволил бы упорядочить нормы административно-процессуального права и отграничить их от административного материальных норм, заключенных в Проекте КоАП [5]. Проблема двойственности субъектов в административном праве и процессе влияет на эффективность применения административно-правовых мер. Несмотря на подготовку новой редакции КоАП РФ, проблема административной ответственности физических и юридичес­ких лиц не получила должного решения ни в теории, ни на практике. Согласно статьи 50 Конституции РФ: «При осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона» [3].

Сущность административной ответственности юридических лиц, на взгляд автора, требует дальнейшего уточнения законодательства и внесения изменений и дополнений в КоАП РФ и КАС РФ.

Список литературы:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.01.16).
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.01.16).
3. Конституция Российской Федерации. – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.01.16).
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 июня 2010 г. № 13 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда РФ» – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.supcourt.ru/(Дата обращения 20.01.16).
5. Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=957581-6 (Дата обращения 20.01.16).
6. Федеральный закон РФ от 03.06.2011 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности» / – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.01.16).
7. Федеральный закон РФ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.01.16).
8. Федеральный закон РФ от 31.12.2003 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.01.16).
9. Федерального закона от 23.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.01.16).