К ВОПРОСУ О КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, ст. преподаватель Новгородского филиала

Современной гуманитарной академии,

РФ, г. Великий Новгород

E-mail:

TO THE ISSUE OF CODIFICATION OF ADMINISTRATIVE

Lybove Andreeva

сandidate of juridical sciences, senior lecturer of the Novgorod branch 

Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются понятие административного правонарушения, способы и формы административной ответственности и наказания. Автор анализирует содержание действующего законодательства и проектов нормативных актов об административной ответственности с точки зрения юридической техники. Рассмотрев проекты о внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации об административной ответственности, автор предлагает установить определенные критерии, обеспечивающие структуру и содержание кодексов и иных нормативных актов, регулирующих административные правоотношения.

ABSTRACT

The article discusses the concept of administrative offence, methods and forms of administrative liability and punishment. The author analyzes the content of existing legislation and drafts of normative acts on administrative responsibility from the point of view of legal technique. Having considered the draft on amendments and additions to certain legislative acts of the Russian Federation on administrative responsibility, the author proposes to establish certain criteria to ensure structure and content of the codes and regulations that govern the administrative relationship.

Ключевые слова: административная ответственность; кодекс; структура; норма права; субъекты правоотношений; наказание.

Keywords: administrative liability code; the structure; rule of law; subjects of legal relations; punishment.

Исследование сущности кодифицированных правовых актов (кодексов) существенно затруднено в связи с отсутствием законодательного определения. Допуская, что нормативно-правовой акт, в котором находит свое выражение и закрепление закон, может иметь разные формы, тем не менее, преимущества имеет кодекс. Наряду с наиболее распространенной формой – изложением закона в отдельном, обособленном письменном акте – теория права выделяет и нормативно-правовые акты в виде кодексов. Гражданский, уголовный, семейный, трудовой и иные кодексы – это нормативные правовые акты, объединяющие по единому предмету регулирования и, как правило, методу обширную совокупность, систему правовых норм, как правило, отрасли законодательства.

Кодекс (кодифицированный акт) представляет собой единый, сводный, юридически и логически цельный, внутренне согласованный нормативный акт, обеспечивающий полное, обобщенное и системное регулирование данной группы общественных отношений. Особый характер в федеративном государстве принадлежит кодифицированным актам федерального уровня. В них содержатся исходные и общие положения, имеющие значение для всего федеративного государства. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72 Конституции РФ [3]) в субъектах федерации принимаются, акты в соответствии с их компетенцией на основании федеральных кодексов, других федеральных законов.

Кодексы относятся к актам более высокого уровня законодательства. Каждый кодекс – это самостоятельное регулирование той или иной группы отношений, общие принципы и регулятивные институты всех основных разновидностей отношений, и правоохранительные нормы. Причем весь нормативный материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован. В области административного права в настоящее время имеются два кодекса – КоАП РФ [1] и КАС РФ [2]. Существенное значение в каждом кодексе (кодифицированном акте) имеют «общая часть» или «общие положения», где закрепляются исходные принципы и нормы, общие принципы отрасли законодательства. Основную роль в системе законодательства играют отраслевые кодексы, т. е. кодифицированные акты соответствующей отрасли законодательства. Эти кодексы сводят воедино основное содержание той или иной законодательной отрасли. Все другие законы, иные нормативные акты отрасли как бы согласуются с отраслевым кодексом либо кодексами. В ряде случаев законы по отдельным проблемам, издавались ранее в качестве самостоятельных актов потому, что еще не был принят сводный акт – кодекс, в котором эти проблемы должны были бы получить развернутое и системное регулирование. В то же время по некоторым проблемам, требующим развернутого, подробного регулирования, кодекс может содержать только исходные, «рамочные» нормативные положения, в соответствии с которыми затем разрабатывается и принимается особый нормативный юридический акт.

Кодексы могут быть подвергнуты классификации по разным основаниям. Например, кодексы подразделяются на отраслевые и комплексные (межотраслевые). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. В зависимости от предмета правового регулирования выделяют кодексы материальные (ГК РФ), процессуальные (АПК РФ, ГПК РФ) и смешанные (ТК РФ, КоАП РФ). К смешанным относятся кодексы, содержащие как нормы материального, так и процессуального права. В области регулирования административных правоотношений уже имеются КоАП РФ [1] и КАС РФ [2], первый из которых смешанного характера, содержит как понятия административного правонарушения, так и административного наказания, а второй – процессуальный, определяющий порядок рассмотрения административных правонарушений в суде. Ю.А. Тихомиров, Е.А. Юртаева, рассматривая с точки зрения законодательной техники кодекс, указывают, что «кодекс отличается достаточно сложной структурированной системой. Нормативные понятия, принципы и предписания отдельных правовых институтов объединяются в параграфы, главы, разделы, подразделы, части. Основу для регулирования отдельных институтов могут создавать нормы, объединенные под названием «общие положения» или «основные положения», которые обычно являются начальными статьями всего кодекса или его частей, разделов» [5].

Все основные (профилирующие и специальные) отрасли законодательства имеют основные кодексы – в административном законодательстве материальный (КоАП РФ) и процессуальный (КАС РФ). В связи с чем, по мнению автора, прежде чем принимать новую редакцию КоАП РФ, следовало бы исключить из проекта процессуальные нормы, регулирующие все отношения, определяющие порядок определения наличия административного правонарушения, порядок назначения административного наказания, а также исполнения административного наказания. Большинство кодексов имеет сокращенное буквенное обозначение, таким образом, административные правоотношения урегулированы нормами КоАП (правильнее не правонарушение, а ответственность – КоАО), а КАС РФ преобразовать в полный процессуальный кодекс – КАП РФ.

Для кодексов характерны некоторые структурные, технико-юридические особенности, особые правила внесения в них изменений. У кодексов существует, как правило, вспомогательный поисковый аппарат. Учитывая объем проекта и сложность отношений в области административных правоотношений, следует определить место нового проекта КоАП [4] во-первых, в соответствии с кодификацией в целом административного права, во-вторых, во взаимосвязи с КАС РФ, в-третьих, соотношение федерального регулирования и правотворчества органов государственной власти субъектов федерации, а также структуру и логику построения кодифицированного нормативного акта в соответствии с субъектами и объектами отношений в области администрирования. Проект КоАП не обеспечивает единства, последовательности и внутренней непротиворечивости комплекса административных общественных отношений. Безусловно, в общественной жизни и деятельности государства с 2001 года (введения в действие КоАП) произошли значительные изменения в общественной жизни, деятельности государства и в экономике. Задача проекта по обеспечению единства, последовательности и внутренней непротиворечивости не выполнена. Законодательство об административной ответственности юридических лиц в настоящее время не получило регулирования в проекте нового Кодекса РФ об административных правоотношениях (далее Проект КоАП) [4] в целом.

При подготовке проектов кодекса следует соблюдать приемы и методы юридической техники. Например, примечания, применяемые во множестве в тексте Проекта КоАП [4] вызывают неоднозначное отношение. Они зачастую встречаются в договорах, гораздо реже в нормативных актах и практически не встречаются в актах правоприменительных. Примечания используются, когда необходимую информацию не представляется возможным изложить «по ходу дела», т. е. без отвлечения или без ущерба для смысла излагаемого положения в основной части правового документа. Например, примечания позволяют:

1. расширить либо сузить объем информации;
2. предусмотреть исключения из общего правила или индивидуального решения;
3. пояснить или уточнить какое-либо положение;
4. определить условия применимости положения;
5. указать орган, который ответствен за решение того или иного вопроса.

Таким образом, случаи использования примечаний могут быть самыми разнообразными. Однако примечания загромождают и запутывают правовые документы, ухудшают их структуру, рассеивают внимание их исполнителей, затрудняют усвоение и пользование актами. Примечания усложняют и без того сложные правовые документы, на практике широкое применение примечаний себя не оправдывает.

Из особенностей, присущих Проекту КоАП РФ, автор отмечает два его свойства, имеющих значение для обеспечения однородности отраслей законодательства. Он служит, во-первых, своего рода обобщенной нор­мативной базой для законов и иных актов в соответствующей отрасли права. Нельзя допускать отступлений от его положений, заменять или «дробить» их. Например, по причине значительности объема нормативного материала дробить его на главы, не соответствующие принципам регулируемой отрасли. Во-вторых, кодекс обладает юридическим приоритетом при регулировании общественных отношений с помощью норм других отраслей. Уместность издания кодексов, в том числе федерального уровня, на базе формирующейся правовой отрасли представляется далеко не бесспорной. Однако в области административного права опыт кодификации уже имеется. Урегулированность отдельных вопро­сов в кодифицированных актах дру­гих отраслей может существенным образом влиять на решение о полез­ности их объединения в едином ко­дексе (например, регулирование отношений исполнения административного наказания).

Определение предметов ведения Российской Федерации и ее субъек­тов, а также предметов их совместно­го ведения делает открытым вопрос о том, в рамках какого нормативного правового акта должны получить раз­витие те или иные нормы федерального законодательства. В Консти­туции РФ лишь указывается, что субъ­екты Российской Федерации вне пре­делов ведения федерации и ее полномочий, по предметам совместного ве­дения обладают всей полнотой госу­дарственной власти, в том числе осу­ществляют регулирование путем при­нятия законов и иных нормативных правовых актов абсолютно самостоя­тельно.

Это послужи­ло причиной появления в ряде субъектов федерации кодифициро­ванных законодательных актов – ко­дексов. Перед правотворчески­ми органами субъектов федерации, возникает вопрос о том, как обеспечить динамику законодательной работы субъектов федерации и стабильность правовой системы Российской Федерации в целом. Выработка опреде­ленных правовых норм способна создать эффективный механизм обес­печения стабильности российского за­конодательства.

В общей теории права сложилось и функционирует понимание кодекса как законодательного акта сводного характера, охватывающего весь нормативно-правовой материал или, по крайней мере, почти весь, относящийся к той или иной отрасли. В этой связи, законо­мерно поставить два вопроса: о целесообразности и разумности издания в субъектах Российской Федерации ко­дексов, в которых специфика регио­на отражена в одном-двух десятках статей, а остальной правовой массив акта занимают ссыл­ки на статьи соответствующих кодек­сов Российской Федерации, а с другой стороны – при отсутствии федерального законодательства – возможность регулирования правоотношений в субъекте федерации в опережающем порядке.

Представляется, что при отсутст­вии формального основания для из­дания кодифицированного акта субъ­ектами федерации, неуместно ограничивать субъекты издани­ем тематических законов, в которых была бы отражена специфика пра­вового регулирования для данного субъекта. Наоборот, при наличии федерально­го кодекса по аналогичной проблематике в субъектах федерации было бы оправданным принимать кодексы субъектов федерации по данному вопросу, учиты­вающие не только региональные особенности формирующейся законо­дательной базы, но и позволяющие органично встроить региональные кодексы в систему кодексов федерального уровня, а также, по возможности, выработать Модельный кодекс субъекта РФ об административных правонарушениях (материального и процессуального характера). Все полномочия и права органов местного самоуправления в целом из Проекта КоАП следует исключить, так как органы МСУ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ [3]) и не могут устанавливать нормы, присущие органам государственной власти. Способность субъектов федерации принимать нормативные акты, регулирующие правоотношения федерального уровня в регионе, следует исключить.

Список литературы:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.01.16).
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.01.16).
3. Конституция Российской Федерации. – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.01.16).
4. Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=957581-6 (Дата обращения 20.01.16).
5. Тихомирова Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 8.