ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Карпов Эдуард Сергеевич

канд. юрид. наук, старший преподаватель ВЮИ ФСИН России, г. Владимир

E-mail: esk33@mail.ru

Правовое регулирование бюджетного контроля в Российской Федерации осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях.

Основы правового регулирования бюджетного контроля заложены в Конституции РФ. Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет, следовательно, бюджетный контроль за средствами федерального бюджета является прерогативой Российской Федерации [7]. Исходя из содержания ст. 73 Конституции РФ, бюджетный контроль за средствами бюджетов субъектов РФ осуществляется органами государственной власти субъектов РФ [7]. Вывод о том, что бюджетный контроль за средствами местных бюджетов осуществляется органами местного самоуправления, вытекает из ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет [7]. Пункт 5 ст. 101 Конституции РФ закрепляет право Совета Федерации и Государственной Думы на образование Счетной палаты Российской Федерации — органа, осуществляющего контроль за исполнением федерального бюджета [7].

Среди законодательных актов, регламентирующих организацию бюджетного контроля на федеральном уровне, в первую очередь выделяется Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) [1]. В ст. 157 БК РФ определяются бюджетные полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля. В п. 2.1 ст. 157 БК РФ закрепляются условия, при которых Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов: эти бюджеты обязательно должны быть получателями межбюджетных трансфертов из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. В этом проявляется принцип федерализма бюджетного контроля.

В БК РФ содержится специальный раздел IX называющийся «Государственный и муниципальный финансовый контроль», регулирующий основы государственного и муниципального финансового контроля в бюджетной сфере. Из анализа содержания IX раздела БК РФ следует, что финансовый контроль, о котором говорится в данном разделе, осуществляется в бюджетной сфере, следовательно, по своей сути этот контроль является бюджетным контролем. В связи с тем, что, понятие финансового контроля включает в себя не только бюджетный контроль, намного логичнее в Бюджетном кодексе Российской Федерации говорить именно о бюджетном контроле, а не о финансовом контроле в целом. В этой связи согласимся с мнением авторов, отмечающих необходимость переименования раздела IX БК РФ в «Государственный и муниципальный бюджетный контроль», а также главы 26 БК РФ — «Основы государственного и муниципального бюджетного контроля» [6, с. 172; 15, с. 110]. Это позволит более четко определить и закрепить в законодательстве границы бюджетного контроля, его формы и методы, разграничить виды государственного финансового контроля.

Одним из наиболее значимых нормативных правовых актов, регламентирующих организацию и осуществление бюджетного контроля на федеральном уровне, является Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» [18], в котором закрепляется статус Счетной палаты Российской Федерации, задачи ее деятельности, принципы осуществления контроля, состав и структура Счетной палаты, порядок ее деятельности и другие положения. Установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется в Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [22]. Основы организации бюджетного контроля на региональном и местном уровнях закрепляются также в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [20], в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [21].

До настоящего времени в учебной и научной литературе в качестве одного из основных нормативных правовых актов, регламентирующих финансовый контроль, называют Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» [17]. По мнению автора, целесообразность изучения положений этого нормативного акта под большим вопросом. Формально он не отменен, но по своему содержанию нормы этого указа были рассчитаны на достаточно краткосрочный период, в частности в п. 3 его установлены главные приоритеты государственного финансового контроля на 1996 г. Основные положения, закрепленные в данном нормативном правовом акте, не отвечают современным требованиям. Например, в части перечня органов, осуществляющих финансовый контроль, анализируемый нормативный правовой акт, вступает в противоречие с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» [16], которым закреплена действующая структура федеральных органов исполнительной власти.

Кроме этого, в правовой системе России существует проблема принятия Президентом РФ нормативных указов. Конституция РФ не содержит конкретного перечня вопросов, по которым Президент РФ мог бы принимать нормативные указы. В ней лишь записано, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики. Указ Президента «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» формально не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, однако его содержание касается ведения предмета законодательного органа, то есть такого вопроса, по которому должен быть принят федеральный закон, а не указ Президента РФ. Данный указ Президента РФ как бы восполняет пробелы в законодательном регулировании государственного финансового контроля, но это не соответствует положениям Конституции Российской Федерации и, по мнению автора, не является легитимной формой осуществления управленческой деятельности Президента РФ в сфере исполнительной власти. Конституция РФ устанавливает процедуру ликвидации пробелов в законодательстве: Президент РФ может внести в Государственную Думу соответствующий законопроект в порядке реализации права законодательной инициативы. Автор полагает, что Президент РФ не должен принимать акты законодательного характера, то есть фактически заменять своим указом конкретный закон.

На основании вышеизложенного, автор считает, до неизбежной юридической отмены Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» [17], в научной и учебной литературе его не следует указывать как основной нормативный правовой акт, определяющий систему государственного финансового контроля.

Среди подзаконных актов, регламентирующих бюджетный контроль на федеральном уровне, можно выделить: Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» [10]; Приказ Минфина России «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» [12]; Приказ Минфина России «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» [11] и др.

Этот перечень нельзя считать исчерпывающим, так как в некоторых других актах законодательства, регулирующих иные, а не бюджетные контрольные отношения, содержатся нормы, посвященные бюджетному контролю. Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [19] содержит ст. 60, регламентирующую порядок осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на подготовку и проведение выборов или референдума и др.

На региональном уровне нормативные правовые акты в сфере бюджетного контроля можно систематизировать аналогично федеральному уровню.

Во-первых, это основные законы субъектов РФ — уставы и конституции субъектов РФ, в которых, как правило, содержатся общие нормы об органах, осуществляющих бюджетный контроль в субъекте РФ. Например, ст. 43 Закона Владимирской области «Устав (Основной Закон) Владимирской области» закрепляет, что для осуществления контроля и анализа исполнения областного бюджета, средств территориального государственного внебюджетного фонда, аудита эффективности использования областной собственности, соблюдения установленного порядка управления и распоряжения областной собственностью Законодательное Собрание образует Счетную палату [2].

Во-вторых, это законодательные акты общего действия, регулирующие бюджетное устройство и бюджетный процесс в субъекте РФ. В таких актах, как правило, содержатся разделы или статьи, посвященные финансовому (бюджетному) контролю в соответствующем субъекте РФ. В качестве примера можно привести Закон Владимирской области «О бюджетном процессе во Владимирской области» [3].

В-третьих, как правило, в субъектах РФ принимается закон, определяющий правовой статус и основы деятельности контрольно-счетного органа соответствующего субъекта РФ. На территории Владимирской области действует региональный закон «О Счетной палате Владимирской области» [4].

Также в систему региональных нормативных правовых актов в сфере бюджетного контроля входят акты исполнительных органов власти субъектов РФ. Во Владимирской области в качестве примера можно привести Постановление Губернатора Владимирской области «Об утверждении Положения о контрольно-ревизионной инспекции администрации области» [9].

Следующий уровень правового регулирования отношений, складывающихся в сфере бюджетного контроля, составляют акты органов местного самоуправления. Они делятся на нормативные правовые акты, принятые представительными органами местного самоуправления, и нормативные правовые акты, принимаемые исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления. К актам, регулирующим отношения в сфере бюджетного контроля, принятым представительными органами местного самоуправления, относятся, во-первых, уставы муниципальных образований. Например, Устав муниципального образования город Владимир, в ст. 50 которого закрепляется, что формы и порядок осуществления финансового контроля за исполнением бюджета городского округа определяются Положением о бюджетном процессе в городе Владимире [13].

Во-вторых, акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения, в том числе в контрольной сфере. На территории муниципального образования городского округа Владимира действует решение Совета народных депутатов города Владимира «О Положении о бюджетном процессе в г. Владимире» [14].

В-третьих, акты исполнительных органов местного самоуправления, конкретизирующие порядок осуществления бюджетного контроля за средствами местных бюджетов. Во Владимире принято постановление главы города Владимира «Об утверждении Административного регламента исполнения контрольно-ревизионным отделом финансового управления администрации г. Владимира функции по осуществлению финансового контроля на территории г. Владимира организаций, финансируемых из средств бюджета города, а также муниципальных унитарных и муниципальных казенных предприятий города, при использовании средств бюджета города, средств государственных внебюджетных фондов, средств других уровней бюджета, а также имущества и материальных ценностей, находящихся в муниципальной собственности» [8].

Все нормативные правовые акты регионального и местного уровня не могут противоречить федеральному законодательству.

Список литературы:

1.        Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

2.        Закон Владимирской области от 14 августа 2001 г. № 62-ОЗ «Устав (Основной Закон) Владимирской области» // Владимирские ведомости. 2001. 23 августа.

3.        Закон Владимирской области от 24 ноября 2000 г. № 82-ОЗ «О бюджетном процессе во Владимирской области» // Владимирские ведомости. 2003. 18 июня.

4.        Закон Владимирской области от 12 декабря 2011 г. № 110-ОЗ «О Счетной палате Владимирской области» // Владимирские ведомости. 2011. 17 декабря.

5.        Закон Владимирской области от 4 декабря 1995 г. № 16-ОЗ «О Счетной палате Владимирской области» // Владимирские ведомости. 2002. 13 июня.

6.        Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Л. Л. Арзуманова, Н. М. Артемов, Е. М. Ашмарина и др.; под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009.

7.        Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года;

8.        Постановление главы города Владимира от 14 декабря 2009 г. № 3994 «Об утверждении Административного регламента исполнения контрольно-ревизионным отделом финансового управления администрации г. Владимира функции по осуществлению финансового контроля на территории г. Владимира организаций, финансируемых из средств бюджета города, а также муниципальных унитарных и муниципальных казенных предприятий города, при использовании средств бюджета города, средств государственных внебюджетных фондов, средств других уровней бюджета, а также имущества и материальных ценностей, находящихся в муниципальной собственности» // Перископ. 2009. 22 декабря.

9.        Постановление Губернатора Владимирской области от 19 сентября 2005 г. № 517 «Об утверждении Положения о контрольно-ревизионной инспекции администрации области» // Владимирские ведомости. 2005. 28 сентября.

10.     Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2561.

11.     Приказ Министерства финансов РФ от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» // Рос. газета. 2009. 4 марта.

12.     Приказ Министерства финансов РФ от 4 сентября 2007 г. № 75н «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» // БНА ФОИВ. 2007. № 49.

13.     Решение Владимирского городского Совета народных депутатов от 29 июня 2005 г. № 231 «Об Уставе муниципального образования город Владимир» // Владимирские ведомости. 2005. 4 августа.

14.     Решение Совета народных депутатов города Владимира от 19 сентября 2007 г. № 223 «О Положении о бюджетном процессе в г. Владимире» // Молва. 2007. 29 сентября.

15.     Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009.

16.     Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Рос. газета. 2008. 13 мая.

17.     Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.

18.     Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

19.     Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Рос. газета. 2002. 15 июня.

20.     Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Рос. газета. 1999. 19 октября.

21.     Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газета. 2003. 8 октября.

22.     Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Рос. газета. 2011. 11 февраля.