СРАВНИТЕЛЬНОЕ КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

Управлять многими — то же, что управлять

немногими. Дело в организации.

Сунь-Цзы

Конституция 1993 года провозгласила Россию федеративным государством [2], тем самым, вызвав не только обоснованный интерес, а также острую необходимость в четком определении термина «федерация» и связанных с ним других понятий.

На сегодняшний день законодательство в сфере федеративного устройства занимает одно из центральных мест в российской правовой системе. Основными направлениями законодательного закрепления, во многом определяющими конституционно-правовые устои федеративного развития российского государства являются: разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; территориальное устройство России; статус субъектов в РФ. Необходимо отметить, что значительное влияние на развитие и укрепление федеративных отношений в условиях многонационального Российского государства оказывает и гармоничное развитие межнациональных отношений. Все выше перечисленные направления законодательного регулирования являются самостоятельными институтами в системе законодательства о федеративном устройстве.

Особый интерес представляет один из указанных институтов, а именно, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, который является одним из конституционных принципов. Как было отмечено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г., достижение оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами представляет собой основную задачу развития российского федерализма [5].

Анализ современного состояния и тенденций разграничения предметов ведения и полномочий показывают акценты в механизме обеспечения единства и разделения государственной власти в федеративном государстве. Особенно ярко это проявляется в различных формах взаимодействия органов исполнительной власти по вертикали, строящихся на началах субординации, координации, партнерства, кооперации или самоуправления. Все эти качества в единстве и соотношении позволяют обнаружить особенности модели федерализма применительно к условиям российского государства, определить степень её демократичности и эффективности [4].

Сравнительный анализ определённых стран показывает, что сегодня для большинства современных федераций (США, Германия, Швейцария и др.) характерна централизация функций государственной власти, нежели их децентрализация. Выражается она в постепенном вытеснении права субъектов федеральным правом по предметам совместного ведения, да и не только. Параллельно происходит неуклонное сужение сферы их собственного правового регулирования за счет расширения практики вторжения в неё федерального законодательства [3]. В свою очередь в зарубежной юридической науке центральное место занимают вопросы, касающиеся обеспечения условий развития внутреннего потенциала регионов, в том числе посредством федерального права с сохранением автономии в рамках целостного союза [8]. В рассматриваемом вопросе не является исключением и Российская Федерация, где наблюдается усиление регулирования различных вопросов с «вторжением» федерального права.

Общеизвестно, что нормы устанавливающие разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов закреплены в Конституции РФ, Федеративном и иных договорах разграничения предметов ведения и полномочий. Свое дальнейшее развитие вопросы разграничения предметов ведения находят уже в актах отраслевого законодательства в виде закрепления полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в конкретных отраслях и сферах государственного управления.

Следует отметить, что сам процесс разграничения предметов ведения и полномочий в РФ оказался трудным процессом, не всегда последовательным, а иногда и противоречивым. Нельзя не учитывать, что разграничение полномочий представляет собой эволюционирующий процесс, идущий в унисон с динамикой развития внутригосударственных отношений. Наряду с планомерным перераспределением полномочий, Россия за последние годы пережила и ряд трансформаций, связанных с изменением самих концептуальных подходов, касающиеся перераспределения полномочий.

Свидетельством тому является Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95–ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [6], принятие, которого привело к установлению базовых основ современного перераспределения полномочий. В указанном законе были более четко урегулированы процедуры разграничения полномочий, порядок их финансирования, механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов в процессе их реализации.

Первоначальная концепция указанного Федерального закона со временем претерпела ряд серьезных изменений, связанные с расширением подходов к определению полномочий органов государственной власти субъектов РФ. В то же время, несмотря на масштабы произведенных изменений, пока нельзя констатировать, что разграничение полномочий состоялось в полном соответствии установленным в законодательстве требованиям.

Во-первых, несмотря на то, что в целом уже в основном завершена работа по приведению в соответствие с базовыми федеральными законами в области разграничения полномочий отраслевых федеральных законов, устанавливающих разграничение полномочий в конкретной сфере общественных отношений, остались сферы, где такое разграничение ещё не произведено либо произведено недостаточно. Следовательно, это является одной из объективных причин, указывающие на необходимость продолжения работы в этом направлении. В частности к подобным сферам общественных отношений относятся: миграционная и экологическая.

Во-вторых, некоторые виды полномочий, объективно вытекающие из содержания федерального законодательства, на сегодняшний день вообще не отнесены ни к одному из уровней осуществления публичной власти [4].

В-третьих, в ряде сфер совместного ведения, хотя разграничение полномочий состоялось, по-прежнему сохраняется дублирование полномочий на различных уровнях осуществления публичной власти, что в свою очередь недопустимо исходя из федеративной реформы [1].

Представленные проблемы свидетельствуют о недоработках в регламентации самого механизма разграничения полномочий, а также о наличии нарушений отдельных используемых в рамках установленного механизма технологий.

Законопроекты о внесении изменений в законодательство в связи с разграничением полномочий принимаются в очень сжатые сроки. В силу этого провести по данным законопроектам комплексную экспертизу на высоком уровне не представляется возможным. После принятия таких законов идет виток поправок уже в законы «о внесении изменений», что, в свою очередь, ведет к очередным проблемам в регулировании соответствующих отношений. Рекордсменом в данном вопросе является знаменитый федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ [8], в который изменения вносились уже более 50 раз.

Разграничение полномочий нередко осуществляется многоотраслевыми, крупномасштабными федеральными законами, с помощью которых изменения вносятся в ряд иных федеральных законов. Безусловно, с одной стороны, это обеспечивает системный характер вносимых изменений, но с другой — этот способ чреват появлением многочисленных ошибок, особенно учитывая те сжатые сроки, в которые данные законы принимаются. Вряд ли такая ситуация может рассматриваться в целом как достаточно позитивная поскольку принятие таких многоотраслевых федеральных законов о разграничении полномочий, как правило, сразу серьезно осложняет работу органов государственной власти и органов местного самоуправления, создает ситуацию нестабильности в системе управления в целом.

Список литературы:

1. Андриченко Л.В., Постников А.Е. Проблемы разграничения законодательных полномочий в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов России // Журнал российского права. 2008. №5. С. 8.
2. Конституция Российской Федерации. М., 2011.
3. Ким Ю.В. Федеративный режим. М., 2007. С. 72
4. Концепции развития российского законодательства, под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 133.
5. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г // Российская газета, 2008. №230.
6. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95–ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»//СЗ РФ. 2003. №27 (ч. 2). С. 2709.
7. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ // Информационно-правовое обеспечение «Гарант».
8. MickC. ProblemedesFoedaralismusinRussland // Osteuropa. 1994. №44. Heft 7. S. 620.