ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ЛЕГАЛЬНОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА И ЕГО ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СОВЕТСКОМ УГОЛОВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ (1917-1995 ГГ.)

На современном этапе развития России проблемы усиления противодействия коррупции становятся особенно актуальными. Как справедливо отметил на расширенном заседании коллегии МВД России 22 марта 2011 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, «результаты противодействия коррупции пока неадекватны её масштабам, и основной их массив против государственной власти и органов местного самоуправления продолжает составлять малозначительные деяния. Почти на треть возросло количество пресечённых взяток в крупном размере, а из более 5 тысяч лиц, по которым уголовные дела направлены в суд, только 19 фактов получения взятки инкриминируется государственным служащим. При этом, как и в предыдущие два года, ни по одному подобному факту не было установлено связи чиновника с организованной группой или преступным сообществом. Размах коррупции в стране остаётся огромным» [24].

В этой связи представляется целесообразным определить историко-социальные предпосылки, обусловившие появление и законодательное закрепление понятия «должностное лицо» в уголовном праве. Еще в конце ХIХ в. известный русский криминалист А.Ф. Кистяковский указывал, что «без света истории как науки, трактующей о постепенном развитии рода человеческого, уголовное право прежних формаций являлось бы во многих пунктах произведением умопомешанного» [13, с. 41].

Бесспорно, что сущность должностных преступлений и проступков, а также причины и характер изменений, вносимых в законодательное определение понятия должностного лица, могут быть познаны только на основе исторического опыта их правовой регламентации. Произошедшие за многие столетия изменения в подходах к определению понятия должностного лица и к сущности должностного правонарушения были обусловлены социальными процессами и радикальными переменами в жизни общества и государства. Хотя специальным субъектом должностных преступлений и иных правонарушений всегда являлось должностное лицо, содержание данного понятия и его объем в разные исторические эпохи существенно различались. Только уяснив социальную обусловленность и причины их возникновения, а также взаимосвязь с другими негативными явлениями и процессами, можно правильно определить понятие и признаки субъекта должностного правонарушения.

Понятие «должностное лицо» впервые появилось в Декрете Совета Народных Комиссаров от 08.05.1918 г. «О взяточничестве» [17, с. 19-20], а Постановление Кассационного отдела ВЦИК РСФСР от 06.10.1918 г. «О подсудности революционных трибуналов» разъяснило, что должностным лицом признается тот, кто, пользуясь своим ответственным положением, злоупотребляет властью, предоставленной революционным народом [17, с. 136-137].

В первом УК РСФСР [18] введенном в действие с 1 июля 1922 г., во второй главе его Особенной части («Должностные (служебные) преступления»), были сформулированы 14 составов должностных преступлений. К ним относились злоупотребление властью (ст. 105), превышение власти (ст. 106), бездействие власти (ст. 107), халатное отношение к службе (ст. 108), дискредитирование власти (ст. 109), подрыв и расточение государственного достояния в ущерб интересам трудящихся (ст. 110), постановление неправосудного приговора (ст. 111), незаконное задержание, незаконный привод, принуждение к даче показаний (ст. 112), присвоение денег или иных ценностей (ст. 113), получение взятки (ст. 114), провокация взятки (ст. 115), служебный подлог (ст. 116), разглашение сведений, не подлежащих огласке (ст. 117) и непредставление в срок сведений, справок и отчетов (ст. 118).

Следует иметь в виду, что законодатель в УК РСФСР 1922 года под должностными преступлениями понимает такие общественно опасные деяния, которые могут быть совершены исключительно должностным лицом. Поэтому среди составов должностных преступлений мы встречаем не только собственно должностные преступления, посягающие на порядок работы органов власти и управления, но и иные виды преступлений, где нормальное функционирование государственного аппарата выступает дополнительным объектом преступного посягательства.

В последующем (в УК РСФСР 1926 и 1960 г.) некоторые составы были выделены как преступления против правосудия: постановление неправосудного приговора, незаконное задержание, незаконный привод, принуждение к даче показаний; а также хозяйственные преступления: подрыв и расточение государственного достояния в ущерб интересам трудящихся, присвоение денег или иного имущества.

В качестве субъектов всех должностных преступлений УК РСФСР 1922 года называл должностных лиц. Согласно примечанию к ст. 105 УК РСФСР 1922 года, должностными признавались лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющем по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, просветительных и других общегосударственных задач [18, с. 546]. Иными словами, любой служащий государственного учреждения, предприятия или общественной организации признавался должностным лицом, причем именно занятие должности являлось определяющим признаком должностного лица. Так, А.А. Жижиленко указывал, что «должность – есть известное место по службе. Поэтому и занимающийся чисто механическим трудом, например, перепиской бумаг, печатаньем на пишущей машинке, несущие служительские обязанности в виде курьеров, рассыльных, сторожей и т. п., являются должностными лицами» [11, с. 5]. Подобные взгляды высказывали и другие авторы. М. Кожевников и Н. Лаговиер отмечали, что «сторож государственной фабрики и директор или инженер ее, начальник губернской, уездной или волостной милиции или младший сельский милиционер, делопроизводитель – все они должностные лица, имеющие определенные, хотя и различные по степени важности права и обязанности, и за нарушение их каждый несет ответственность, как за должностное преступление. Служащие общественных организаций, которые выполняют имеющие общегосударственное значение задачи, наравне со служащими государственных учреждений несут ответственность за нарушение своих служебных обязанностей как за должностное преступление» [14, с.  41-42].

Таким образом, занятие любой должности в государственном или общественном учреждении, предприятии, организации автоматически являлось основанием для признания лица должностным. Тем не менее, в 1925 г. впервые в теории советского уголовного права была предпринята попытка доктринального ограничения круга должностных лиц. Так, М. Ривкин предлагал относить к числу должностных только тех лиц, которые обладают распорядительными правами (независимо от объема этих прав) и правом удостоверять что-либо своей подписью. Исходя из этих критериев, автор относил, например, делопроизводителя к должностным лицам, поскольку он подписывает второй подписью документы, исходящие от учреждения, а машинистку и стенографистку, не имеющих таких прав, из числа должностных лиц предлагал исключить [15, с. 21].

Принятый в 1926 г. второй УК РСФСР [18] не внес каких-либо принципиальных изменений в определение понятия должностного лица и в легально определенную систему должностных преступлений. Изменения, коснувшиеся системы должностных преступлений, заключались в том, что дача взятки и посредничество во взяточничестве были выделены в отдельную статью, а расточение государственного достояния в ущерб интересам трудящихся теперь стало называться растратой, и было объединено в один состав, наряду с присвоением должностным лицом денег, ценностей или иного имущества.

Примечание 1 к ст. 109 УК РСФСР 1926 года по-прежнему должностными лицами признавало лиц, занимающих постоянные или временные должности в государственном (советском) учреждении, предприятии, а равно в организации или объединении, на которых возложены законом определенные обязанности, права и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, профессиональных или других общегосударственных задач [18, с. 589].

Такая позиция законодателя сохранялась до 1937 года. В этом году народным комиссариатом юстиции РСФСР был издан приказ «О судебной практике по делам о должностных преступлениях» [19, с. 56], который прекратил практику привлечения к уголовной ответственности за должностное злоупотребление и халатность рядовых рабочих и колхозников. Таким образом, из числа должностных лиц были исключены рабочие и колхозники, что представляло собой, безусловно, положительный шаг в сторону законодательного ограничения круга должностных лиц.

А. Н. Трайнин писал, что «рабочий на предприятии или рядовой колхозник не могут считаться должностными лицами и, следовательно, не могут нести ответственность за должностные преступления» [21, с. 11]. Однако по-прежнему все служащие государственных и общественных организаций, предприятий и учреждений признавались должностными лицами. «Должностным лицом является лицо, состоящее на службе постоянно или временно, по назначению или по выборам, за плату или бесплатно в государственном или общественном учреждении, предприятии или организации и выполняющее по своей работе административные, организационные, хозяйственные или иные служебные обязанности» [20, с. 5].

Столь широкое распространение понятия должностного лица практически во все сферы общественной жизни и практически на любого служащего требовало новых подходов и критериев для ограничения круга должностных лиц. Примерно с 1947 года в теории уголовного права наметилась тенденция к сужению понятия должностного лица. Если период 1917-1947 гг. прошел под девизом «Любой служащий – есть должностное лицо», то период 1947-1960 гг. ознаменовался выработкой признаков должностного лица в виде определения его функциональных характеристик.

Так, В. Д. Меньшагин отмечал, что одного признака занятия должности в государственном учреждении, предприятии или общественной организации еще недостаточно для отнесения работника к числу должностных лиц: необходимо учитывать, какими правами и функциями наделены эти лица [22, с. 239]. Среди функций должностного лица В.Ф. Кириченко, А.Б. Сахаров называли функции власти, руководство учреждением или предприятием или отдельным участком, а также организационные, оперативные, административные и иные функции и обязанности, связанные с возможностью совершать действия, имеющие юридическое значение [12, с. 32]. К мнению указанных авторов присоединился и B.C. Орлов, указавший: «В основу определения понятия должностного лица должен быть положен фактический характер выполняемых ими функций административно-хозяйственного, оперативно-распорядительного, контрольно-ревизионного, судебного, профессионального и иного публично-правового характера» [16, с. 149-150].

Таким образом, к 1960 г. наука уголовного права уже выработала конститутивные признаки должностного лица:

1)занятие должности в государственном учреждении, предприятии или организации;

2)обладание функциями властными, административно-хозяйственными, оперативно-распорядительными.

Только наличие двух признаков в совокупности давало право назвать то или иное лицо должностным.

Рассмотренная выше тенденция к ограничению круга лиц, признаваемых должностными, и была законодательно закреплена в УК РСФСР 1960 года.

Уголовный кодекс РСФСР 1960 года вступил в действие 1 января 1961 года. Глава 7 «Должностные преступления» первоначально включала в себя шесть статей, регламентирующих уголовную ответственность должностных лиц: ст. 170 – злоупотребление властью или служебным положением, ст. 171 – превышение власти или служебных полномочий, ст. 172 – халатность, ст. 173 – получение взятки, ст. 174 – дача взятки и ст. 175 – должностной подлог. Несколько позднее Законом РСФСР от 25.07.1962 г. [8] в текст уголовного закона была включена ст. 174-1 «Посредничество во взяточничестве», а Законом Российской Федерации от 13.03.1992 г. [9] глава УК о должностных преступлениях была дополнена ст. 175-1 «Нарушение антимонопольного законодательства».

Регламентация ответственности за должностные преступления по УК РСФСР 1960 года характеризовалась значительно более четким, по сравнению с ранее действующими уголовными законами, описанием признаков преступления. Такие составы преступлений, как постановление неправосудного приговора, незаконное задержание, незаконный привод, принуждение к даче показаний были выделены в главу о преступлениях против правосудия, а присвоение и растрата денег, ценностей и иного имущества, приписки и иные искажения отчетности – в главу о хозяйственных преступлениях. В течение всего срока действия УК РСФСР 1960 года составы должностных преступлений не подвергались каким-либо изменениям.

В примечании к ст. 170 УК РСФСР 1960 года было сформулировано определение должностного лица. К категории должностных лиц относились те, кто постоянно или временно осуществляет функции представителя власти либо в государственных, либо общественных учреждениях, предприятиях, организациях занимает должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняет такие обязанности по специальному полномочию.

Это определение отразило фактическое «огосударствление» всех предприятий, учреждений и организаций, которые были либо государственные, либо общественные.

Квалифицирующим признаком должностного преступления, касающимся правового статуса должностного лица, являлось совершение преступления должностным лицом, занимающим ответственное положение. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 31.07.1962 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве» указывало, что «вопрос об ответственном положении должностного лица решается судом в зависимости от конкретных обстоятельств дела с учетом характера занимаемой должности и важности осуществляемых им функций (представители власти, руководящие работники предприятий, учреждений и ведомств, оперативные работники контролирующих и ревизующих органов и др.)» [1, с. 3] Пленум Верховного Суда СССР в Постановлении от 23.09.1977 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве» [2, с. 3], наряду с названными критериями, обязал учитывать при оценке положения должностного лица также права и полномочия виновного и характер организации, в которой он работает. Давая такое разъяснение, Пленум Верховного Суда стремился сузить круг субъектов, признаваемых занимающими ответственное положение. Если ранее любой представитель власти, даже рядовой милиционер, признавался лицом, занимающим ответственное положение, то теперь ситуация менялась кардинальным образом. Правовое положение рядового милиционера и начальника районного отделения милиции не равнозначны, поэтому, как верно указал Пленум Верховного Суда, неправильно не делать различия между ними и всех их считать должностными лицами, занимающими ответственное положение.

Определение должностного лица, закрепленное законодателем в УК РСФСР 1960 года, достаточно четко формулировало признаки должностного лица, не раскрывая, однако, их сущности. Следует лишь отметить, что принятое в 1990 году Постановление Пленума Верховного Суда СССР «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» [3, с. 5] впервые за тридцать лет действия УК РСФСР 1960 года дало официальное толкование таких понятий, как организационно-распорядительные, административно-хозяйственные обязанности, функции представителя власти, составляющих содержание полномочий должностного лица. До этого времени, то есть в период 1960-1990 гг., предметом научных дискуссий и являлись вопросы, связанные с определением круга полномочий работников государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций, достаточных для отнесения этих работников к числу должностных лиц, а также проблемы отнесения тех или иных категорий субъектов (врачи, преподаватели, продавцы, экспедиторы, эксперты) к числу должностных.

Изучение уголовного законодательства советского периода о должностном лице и должностном преступлении показывает, что вопросу уголовной ответственности должностных лиц уделялось пристальное внимание. Впервые в истории российского (советского) законодательства было дано легальное понятие должностного лица и определена стройная система должностных преступлений. Неоднозначное отношение к правовой реформе, проводимой в стране, породило всплеск научных дискуссий по вопросу об ответственности должностных лиц. Однако после принятия Кодекса уголовное законодательство пребывало в состоянии стагнации: в главу о должностных преступлениях не было внесено ни одно изменение или дополнение, официальное толкование понятий, отражающих сущность полномочий должностного лица, были даны только через тридцать лет после принятия УК РСФСР. Такой застой в законодательстве можно охарактеризовать как «затишье перед бурей».

Начатые во второй половине 1980-х годов экономические реформы, принципиальное изменение политических институтов и государственной идеологии привели к иному взгляду на должностное лицо. Реформирование экономической и политической системы российского общества выявили ограниченность системы должностных преступлений, и в частности – понятия должностного лица.

Началом отсчета переходного периода в эволюции понятия должностного лица можно считать 26.05.1988 г., когда был принят Закон СССР «О кооперации в СССР» [7]. Фактически именно этот закон заложил основы частного предпринимательства, но формально кооператив рассматривался как общественная социалистическая организация. Подобный «двойной» стандарт гражданского законодательства предоставил возможность судебно-следственным органам рассматривать управленцев кооперативов в качестве должностных лиц. Так, Верховный Суд СССР признал председателя жилищно-строительного кооператива должностным лицом [4, с. 7-8]. Такая практика была подтверждена и в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда СССР №4 от 30.03.1990 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» [5, с. 5], в котором руководители кооперативных организаций были названы в одном ряду с руководителями государственных и общественных предприятий.

Форсирование экономических реформ еще более обострило ситуацию. Руководители и иные сотрудники управленческого персонала в появившихся после кардинальных изменений, внесенных в гражданское законодательство (Закон РСФСР «О собственности» 1990 г. [8], Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» 1990 г [10]), новых предприятиях имеющих негосударственные организационно-правовые формы (индивидуальное частное предприятие, акционерное общество, товарищество с ограниченной ответственностью и др.), оказались вне пределов сферы действия норм о должностных преступлениях. Пробелы в законодательном регулировании восполнялись распространительным толкованием понятия должностного лица в уголовном законе, данным в названом постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. Правоприменитель, определяя свою позицию, исходил из посылки о том, что поскольку участниками кооперативов, акционерных обществ, товариществ является несколько человек, то данные организации представляют собой объединения граждан, то есть общественные объединения [23, с. 124]. Всякий производственный коллектив и общественное объединение имеют управленческие структуры, а лица, выполняющие в них управленческие функции, осуществляют полномочия по руководству другими людьми (организационно-распорядительные функции) и (или) управляют имуществом организации (административно-хозяйственные функции). Ссылаясь на это обстоятельство, суды принимали решения об ответственности руководителей различного рода коммерческих негосударственных организаций по статьям о должностных преступлениях, как и управленческих работников государственных и общественных организаций, учреждений, предприятий. Так, председатель арендного производственно-коммерческого предприятия «Продтовары» С. была осуждена по ст. 173 УК РСФСР за получение взятки за содействие выгодной реализации мандаринов. Определением Судебной коллегии Верховного Суда РСФСР приговор был признан законным, поскольку, как указала коллегия, С. осуществляла руководство трудовым коллективом и имела полномочия по распоряжению имуществом предприятия [6, с. 8].

Таким образом, с начала 90-х гг. ХХ в. в уголовном праве происходят процессы, связанные с отказом государства и общества от социалистического пути развития, и Россия вступила в новый период своей истории. 

Список литературы:

1. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 31.07.1962 г. № 9 «О судебной практике по делам о взяточничестве» /Бюллетень Верховного Суда СССР. 1962. №5.
2. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 23.09.1977 г. № 16 «О судебной практике по делам о взяточничестве» /Бюллетень Верховного Суда СССР. 1977. №6.
3. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» / Бюллетень Верховного Суда СССР. 1990. №3.
4. Определение Судебной коллегии Верховного Суда РСФСР от 22 января 1992 г. по делу Ш. /Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1992. №4.
5. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30.03.1990 г. №4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» /Бюллетень Верховного Суда СССР. 1990. №3.
6. Определение Судебной коллегии Верховного Суда РСФСР от 15марта 1994 г. по делу В. /Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. №10.
7. Закон СССР «О кооперации в СССР» от 26.05.1988 г. № 8998-XI / Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. №22.
8. Закон РСФСР от 25.07.1962 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР» /Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. №30.
9. Закон РФ от 13.03.1992 г. № 2509-1 "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" /Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №16.
10. Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25.12.1990 г №445-1 /Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. №30.
11. Жижиленко А. А. Должностные преступления. [Текст] / А.А. Жижиленко. – М., 1923.
12. Кириченко В. Ф. Ответственность за должностные преступления по советскому уголовному праву. [Текст] / В.Ф. Кириченко. – М., 1956.
13. Кистяковский А. Ф. Элементарный учебник общего уголовного права. – Киев, 1982.
14. Кожевников М., Лаговиер Н. Должностные преступления и борьба с ними. [Текст] / М. Кожевников, Н. Лаговиер. – М., 1926.
15. Лысов М. Д. Ответственность должностных лиц по советскому уголовному праву. [Текст] / М. Д. Лысов. – Казань, 1972.
16. Орлов B. C. Субъект преступления. [Текст] / В.С. Орлов. – М., 1958.
17. Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. / Под ред. И.Т. Голякова. М., 1953.
18. Собрание кодексов РСФСР. М., 1990.
19. Приказ Народного Комиссара юстиции РСФСР от 5 января 1937 г. «О судебной практике по делам о должностных преступлениях (ст. ст. 109, 110 и 111 УК РСФСР)» /Советская юстиция. 1937. № 6.
20. Смолицкий Г. Р. Должностные преступления. [Текст] / Г.Р. Смолицкий. – М., 1947.
21. Трайнин А. Н. Должностные и хозяйственные преступления. [Текст] / А.Н. Трайнин. – М., 1938.
22. Уголовное право. Особенная часть. М., 1947.
23. Яни П. С. Экономические и «служебные» преступления. М., 1997.
24. Официальный сайт Президента Российской Федерации. [электронный ресурс] – Режим доступа – URL:http://www.kremlin.ru/news/10715.