НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Реформа правоохранительных органов, реализуемая в настоящее время в системе российской государственности, имеет под собой достаточные основания, вытекающие как из исторического генезиса российской правоохранительной системы, так и из потребностей социального развития на современном этапе.

Изменение социально-экономических реалий, специфика рыночной экономики предопределили во многом и характер эволюционных изменений в системе правоохранительных органов страны. При этом очевидно, что эволюционный характер реформирования системы позволил явлениям коррупционного характера принять уродливые формы, сформировать тип мышления активной части общества, характеризующийся устойчивым словосочетанием «правовой нигилизм».

Попытаемся рассмотреть реформу правоохранительных органов через призму антикоррупционного законодательства в историческом развитии, при этом определив существенные элементы реформы правоохранительной системы в рамках борьбы с коррупцией.

Во-первых, исторически некоторые из правоохранительных органов имели дублирующие полномочия, которые практически лишали эти органы возможности контроля за отдельными направлениями собственной деятельности. Особое положение в системе государственного контроля занимали органы прокуратуры. Вместе с тем, сочетание в структуре органов прокуратуры следственных подразделений и одновременно контроля за проводимым следствием, а также наличие следственных подразделений в других органах федерального подчинения логически приводят к выводу о возможном слиянии всех следственных подразделений в единый следственный федеральный комитет - орган федерального подчинения. [1, с. 14]. Простой анализ структуры и функций правоохранительных органов 5-6 лет назад заставлял задуматься о количестве и функциях правоохранительных органов в системе органов власти и управления.

Во-вторых, решение о создании Следственного Комитета при Прокуратуре РФ являлось необходимой эволюционной, но вместе с тем и недостаточной, полумерой в процессе разграничения функций следственных органов и органов прокурорского надзора.

По-прежнему прокуратура осуществляла уголовное преследование, оценивала обоснованность и целесообразность уголовного расследования. В этот же период появился «интерес» к отчетности, когда каждая из структур в системе прокуратуры отчитывалась о количестве возбужденных дел и доведении их до суда. Ряд преступлений коррупционной и рейдерской направленности не рассматривался, следственные органы при прокуратуре ссылались на указания прокуроров, бездействовали, на расследование уголовных дел уходили годы, потерпевшие неоднократно обращались в суд для возобновления расследования уголовных дел [2]. Работники прокуратуры неоднократно «знакомились» с материалами дела, оценивали его обстоятельства и основания возбуждения уголовных дел [4]. Приставка «при» в отношении Следственного Комитета выполняла роль регулятора и в целом, по-прежнему, устанавливала исключительный контроль прокуратуры над следствием [3].

В итоге, создание Следственного Комитета РФ привело к конфликту интересов надзирающего и следственного органов, что было вполне ожидаемо. Процесс выделения отдельного правоохранительного органа, разграничение полномочий между Прокуратурой и Следственным Комитетом вступил в новую фазу развития, когда каждый из правоохранителей должен выполнять именно свои полномочия.

Однако, процесс совершенствования законодательства правоохранительной системы проходил неравномерно. В первую очередь, усилия законодателя были направлены на создание отдельных федеральных законов, например Федерального закона «О полиции» [8], Федерального закона «О Следственном Комитете РФ» [7], а совершенствование действующего законодательства, в том числе Федерального закона «О прокуратуре РФ» [6], осталось без должного внимания.

В этом контексте нелишне вспомнить о единстве правового поля, о разграничении полномочий федеральных правоохранительных органов, а также о совершенствовании деятельности отдельных органов. Однако, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» [6] практически не претерпел существенных изменений. Рассуждения об особом статусе, о единственном уполномоченном органе, а уж тем более «оке государевом», не только не имеют под собой оснований, но и чрезвычайно вредны для законности и правопорядка, гарантий защиты конституционных прав граждан, являются предпосылкой коррупционности статуса работников прокуратуры.

Для осмысления функций прокуратуры достаточно проанализировать статью 1 пункт 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [6], в соответствии с которой прокуратура выполняет надзорные функции (пять упоминаний), координирует деятельность в борьбе с преступностью (одно упоминание), и одно указание об осуществлении уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Таким образом, полномочия об осуществлении уголовного преследования диссонируют с общими задачами прокуратуры и лишены логики.

«Особые полномочия» порождают личную заинтересованность отдельных работников прокуратуры, возможность получения «преференций» от муниципальных и государственных властей, извлечения при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для работников прокуратуры, членов его семьи или иных лиц, а также для граждан или организаций, с которыми работник связан финансовыми или иными обязательствами.

Следует отметить, что понятие «конфликт интересов» не является новым, оно содержится в различных нормативно-правовых актах, однако «особый статус» работника прокуратуры в определенной степени исключает его ответственность за коррупционные преступления, а наличие полномочий по прекращению уголовного преследования позволяют работникам прокуратуры уклониться от ответственности.

Например, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина может быть избирательным. Затруднительно принимать меры ответственности к руководителям предприятий, длительный период времени не выплачивающих заработную плату работникам, но промедление с возбуждением уголовного дела в отношении руководителей-нарушителей практически исключает не только выплаты средств, причитающихся работникам, но и наступление уголовной ответственности последних.

Конфликт интересов применительно к гражданской службе определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации [10]. Тем не менее, признанное судом бездействие работника прокуратуры зачастую, и даже как правило, не влечет расследования на предмет изучения его личной заинтересованности, не получает соответствующей правовой оценки.

Однако, в первую очередь, включение норм о конфликте интересов в законодательство о муниципальной [9] и государственной службе [10] предопределило принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [11]. Недопущение и разрешение конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе являются одним из главных антикоррупционных механизмов [5], что невозможно применить к системе правоохранительного органа, имеющего «особые полномочия», в определенной степени сравнимого с судом.

Распространение влияния на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения воздействия на публичного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей.

В связи с этим возможно исключение прокуратуры из судебного процесса в целом, поддержка обвинения представителями Следственного Комитета РФ, а также исключения прокуратуры из гражданского процесса, определив основными средствами реагирования – представления и протесты прокурора, а также участие в суде в качестве стороны, имеющей собственные требования, основанные на требовании законности и правопорядка. Для работников прокуратуры определенное значение имеет факт работы супругов судьями и работниками прокуратуры, следственных органов, в связи с чем, возможно введение ограничений на работу родственников в органах прокуратуры, следствия, суда.

В целом, следует сделать вывод, что развитие системы правоохранительных органов, их дифференциация, указывает на своевременность принятия норм, регулирующих деятельность прокуратуры, следственного комитета и других правоохранительных органов.

В то же время, полностью проблемы, связанные с формированием системы правоохранительных органов, положения федеральных государственных служащих, в настоящее время не решены.

Представляется, что для того, чтобы избежать негативных последствий конфликта правоохранительных органов, необходим комплекс мер, включающих:

• запрещение вмешательства прокуратуры в деятельность следственных органов, признание такого вмешательства коррупционным проявлением;
• запрет привлечения к выполнению функций служащих правоохранительных органов, имеющих конфликт интересов;
• раскрытие информации об имеющемся или возможном конфликте интересов служащих правоохранительных органов;
• осуществление иных действий для полного устранения негативного воздействия на защищаемый нормами уголовно-процессуального права процесс расследования.

Коррупция - многосложное и многоаспектное явление общественной и государственной жизни, когда использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды противоречит законодательству и моральным установкам [10]. В связи с этим, четкое разграничение полномочий между правоохранительными органами, устранение «особого статуса», исполнение исключительно своих полномочий должно способствовать сокращению числа коррупционных преступлений и должностных правонарушений.

Список литературы:

1. Андреева, Л.А. Криминологический аспект региональной безопасности [Текст] /Л.А.Андреева// Социально-экономические особенности развития регионов: проблемы и перспективы : материалы Международная научно-практическая конф., март 2007 г. [ ред. Давыдова С.Г. ]: Филиал РГГУ в г. Великий Новгород. - В.Новгород, 2007. – С.8-17.
2. Андреева, Л.А. Следственный комитет как орган противодействия рейдерству [Текст] / Л.А.Андреева // Власть и право в меняющейся России: сб. науч. тр. по мат-лам междунар.науч.-практ. конф. 15-16 ноября 2010 г. / отв. ред В.М.Пучнин, Р.В.Пузиков ; М-во обр. и науки РФ [и др.]. – Тамбов: Издательский дом ТГУ им.Г.Р.Державина, 2010. – С.372-378
3. Андреева, Л.А. Объединенный следственный комитет как механизм борьбы с рейдерством [Текст] / Л.А.Андреева // Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях: Материалы Международной научно-практической конференции (02-03 ноября 2010 г.). Выпуск 7. Часть 2. /редкол. Ю.В.Даровских, [и др.]: Тюменская областная Дума, Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права. - Тюмень: »ТГАМЭУП», 2010. –  С.149-153.
4. Андреева, Л.А. Коррупция и рейдерство: правовое междисциплинарное исследование [Текст] / Л.А.Андреева//  Система ценностей современного общества: Сборник материалов ХУ1 Международной научно-практической конференции / Под общ.ред. С.С.Чернова. – Новосибирск: Издательство НГТУ, 2010. – С.155-160.
5. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) / под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2009.
6. Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 (ред. от 07.02.2011) «О прокуратуре Российской Федерации» - [Электронный ресурс] – http: // www.consultant.ru.
7. Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» - [Электронный ресурс] – http: // www.rg.ru/2010/12/30.
8. Федеральный закон от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» - Российская газета от 08 февраля 2011 года. Федеральный выпуск № 5401. - [Электронный ресурс] – http: // www.rg.ru/2011/02/08.
9. Федеральный закон от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
10. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215
11. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.